Comentários recebidos
i. CPMCS
Considera que a escolha do procedimento de leilão, em detrimento do concurso, para a atribuição de direitos exclusivos de utilização das frequências radioeléctricas, para além constituir uma inovação face ao histórico de acesso ao mercado de comunicações electrónicas, no mercado nacional, suscita desde logo uma dificuldade concreta que é a de não ser possível reflectir nas adjudicações qualquer outro critério de ponderação que não seja o da maior oferta, salvo se houver algum requisito específico para a admissão à licitação, o que não parece ser o caso na perspectiva desta Confederação.
Releva, por outro lado, que os beneficiários do procedimento de leilão são as entidades que actuam no mercado dos serviços e redes de comunicações electrónicas, em particular da oferta de serviços em banda larga móvel, cujo valor de volume de negócio é significativamente superior ao que se regista no mercado dos serviços de radiodifusão.
ii. GRUPO PT
O GRUPO PT argumenta que os objectivos definidos pelo ICP-ANACOM, e que servem de base à escolha do leilão como procedimento de selecção, poderiam igualmente ser alcançados com procedimentos de selecção por comparação, nomeadamente concurso, alegando que este modelo tem comprovado sucesso em Portugal.
Adicionalmente, o GRUPO PT considera ser necessário acautelar que um leilão não seja, nas actuais circunstâncias, disruptivo, nem que venha a comprometer a sustentabilidade do investimento a realizar na 4G móvel e nas RNG. Adicionalmente, o GRUPO PT considera que a definição das regras, os critérios e a fixação das condições não podem deixar de ter em conta o facto de que, nos próximos 20 a 25 anos, não haverá oportunidade idêntica de acesso a um recurso essencial para garantir a presença num mercado com o das comunicações electrónicas onde a mobilidade é um factor determinante e onde o tipo das plataformas de acesso aos serviços tem cada vez menos importância para o utilizador final.
iii. MOBIZAPP
A MOBIZAPP concorda com a escolha do leilão como procedimento de selecção concorrencial para a atribuição de direitos de utilização das frequências, por permitir ao mercado valorizar economicamente as faixas de frequências a disponibilizar, colocando esta valorização como o factor central do processo de selecção.
iv. OPTIMUS
A OPTIMUS considera essencial desenhar um mecanismo que permita uma alocação eficiente do espectro aos vários interessados, e nota que há vários aspectos a tomar em consideração na definição de um modelo de determinação do valor do espectro e na escolha do operador que ganha o espectro. A OPTIMUS considera que o modelo de atribuição faz um trade-off entre valor e eficiência, sendo possível aumentar o valor económico do espectro se se reduzir o nível de concorrência ex-post. A OPTIMUS alerta no entanto para que um mecanismo que não salvaguarde a existência de concorrentes com níveis de capacidade equilibradas, mas que pelo contrário permita a constituição de um operador com posição dominante, terá efeitos nefastos sobre os níveis de contestabilidade do mercado e, consequentemente sobre os benefícios que podem ser apropriados para o consumidor.
Para o objectivo de maximizar a eficiência, a OPTIMUS considera que se deve responder previamente à questão de como garantir concorrência ex-post, garantindo que os consumidores possam exercer direito de escolha em condições concorrenciais, ao mesmo tempo que se assegura às empresas um enquadramento adequado ao investimento. Identificado o objectivo final, a OPTIMUS considera que são vários os candidatos a modelo para atribuição do espectro sendo que o regulador deve escolher aquele que maximiza o seu valor para a sociedade, isto é, aquele que permite a utilização efectiva e eficiente do espectro e um ambiente competitivo no qual os concorrentes obtêm uma taxa de retorno adequada dos seus investimentos e os consumidores têm ao seu dispor serviços inovadores, diversificados e de qualidade.
A OPTIMUS refere que de acordo com a LCE e os Estatutos do ICP-ANACOM, compete a esta Autoridade gerir e planificar o espectro radioeléctrico de acordo com os critérios da disponibilidade do espectro, da garantia de condições de concorrência efectiva nos mercados relevantes e da utilização efectiva e eficiente das frequências (artigo 15.º da LCE e artigo 6.º, n.º1, alínea c) dos Estatutos).
A OPTIMUS considera que estes mesmos critérios informam os objectivos de regulação que a cada passo o ICP-ANACOM deve prosseguir (artigo 5.º n.º 1 alínea a) e n.º 2 alínea d) da LCE) procurando sempre garantir a neutralidade tecnológica da regulação.
Deste modo, releva a OPTIMUS que se deverá proporcionar a cada entidade a quantidade suficiente de espectro para que se possa extrair o máximo potencial das tecnologias que podem ser suportadas nas frequências em causa, mas não mais do que a quantidade necessária, de modo a garantir que não existe açambarcamento de espectro com prejuízo para o nível de concorrência no mercado.
Em suma, a OPTIMUS refere que no que concerne ao procedimento de atribuição e o critério de selecção, deverão ser considerados os princípios da proporcionalidade, da não discriminação, da objectividade e da transparência.
[IIC] [FIC].
v. VODAFONE
A VODAFONE concorda que o leilão se apresenta como o mecanismo que melhor promove a acessibilidade para todos os interessados, a flexibilidade necessária para a execução das diversas estratégias que os mesmos têm à sua disposição e a garantia de uma valorização eficiente do recurso escasso em que se traduz o espectro.
No entanto, considera que a escolha do procedimento não garante por si só todas as características referidas, e portanto não prossegue o interesse público, especialmente se o seu desenho se apresentar incompleto e com características directamente opostas aos resultados que se pretendem atingir, como considera ser o caso ao nível da transparência, da garantia da possibilidade de execução dos planos de negócios dos operadores e do estímulo a uma aquisição de espectro que garanta a sua utilização eficiente.
Neste contexto, considera que o desenho do leilão deve ser profundamente alterado, sob pena de se atingir um resultado diferente do pretendido, com inegáveis prejuízos para os interesses público e privado em jogo.
Sobre os objectivos de interesse público que devem reger o leilão, a VODAFONE destaca a importância dos objectivos inscritos no RSPP e na Agenda Digital da União Europeia e o cumprimento dos objectivos do Plano de Relançamento da Economia. Neste contexto, considera que os operadores devem ser dotados do espectro necessário ao desenvolvimento das suas redes, não devendo os referidos objectivos associados ao desenvolvimento da Sociedade da Informação ter prevalência sobre o eventual encaixe financeiro que resultará do processo do leilão.
Refere também que deve ser tomado em consideração o investimento necessário para que os operadores implementem e desenvolvam rapidamente os meios adequados a utilizar o espectro em leilão.
Sobre a questão da transparência, o operador refere que é inversamente proporcional ao grau de aversão ao risco dos participantes no leilão, apontando como exemplo a necessidade de maior certeza sobre a possibilidade de aplicação de complementaridades e substituibilidade entre faixas, que não é assegurado com o actual desenho do leilão, e que permitirão uma maior valorização por parte dos licitantes que acreditam terem maior capacidade de exploração do espectro atribuído. Segundo a VODAFONE, mesmo na perspectiva de um resultado financeiro mais sólido, maior informação permite reduzir a incerteza comum.
A VODAFONE prossegue a sua argumentação alegando que não se justifica que os licitantes não possam conhecer quem são as entidades que concorrem ao leilão e os valores licitados. A este respeito, alega que na grande maioria dos leilões efectuados na Europa as regras eram muito mais transparentes, de forma a assegurar que todos os participantes estão em igualdades de circunstâncias, reduzindo o risco de contestabilidade judicial.
Considera a empresa que a transparência não é um factor que contribua para a implementação de estratégias que visem dificultar a entrada de novos agentes no mercado, dado que estes têm um leque variado de hipóteses para entrar no mercado.
A VODAFONE recorda que o princípio da transparência é um dos principais vectores que devem nortear o procedimento de atribuição de espectro. Refere que, a manter-se inalterado o leilão, não poderá deixar de recorrer a todos os meios legais ao seu dispor para garantir um processo de atribuição de espectro consonante com o referido dispositivo legal e, consequentemente justo.
Quanto à garantia da possibilidade de execução dos planos de negócio dos operadores, a VODAFONE critica a organização do leilão em licitações por lote, com uma dimensão definida, e em séries sequenciais, já que poderá resultar em alocações globais de espectro que podem não corresponder à avaliação feita pelos licitantes ou em desfechos em que o licitante fica com uma quantidade de espectro inadequada. Existe assim o risco de os interessados terem de licitar sem ter consciência se conseguirão obter lotes nas faixas que desempenharão uma função complementar às actualmente a serem licitadas. Por outro lado, também impede a criação de estratégias subsidiárias de substituição, já que as licitações são feitas sem que o licitante saiba os preços dos lotes substitutos.
Caso o ICP-ANACOM decida manter as regras, deverá então incluir a possibilidade de o interessado devolver o espectro durante o processo de licitação, ainda que com uma penalização, conforme ocorreu no leilão alemão e se encontra contemplado no leilão espanhol.
A VODAFONE considera que o princípio da utilização eficiente do espectro não se encontra garantido, dada a possibilidade de vir a ser adquirido para fins meramente especulativos, em detrimento da sua utilização para a oferta de serviços de comunicações electrónicas úteis e valiosos para a Sociedade da Informação. Propõe assim que se limite a venda do espectro durante um período razoável, não inferior a cinco anos.
Considera também que é essencial garantir a seriedade dos candidatos a participar no leilão, devendo os requisitos de admissão ao leilão procurar mitigar comportamentos ou estratégias por parte de licitantes cujo fim último não seja coincidente com os desígnios do ICP-ANACOM. Neste contexto, concorda com a instauração de cauções, colocando à reflexão do ICP-ANACOM a possibilidade de serem reforçadas ou complementadas por taxas de admissão não reembolsáveis, e ainda limitando a participação no leilão às entidades já devidamente constituídas e registadas como prestadores de serviços de comunicações electrónicas, com idoneidade comprovada. A VODAFONE apela ainda para que o ICP-ANACOM reforce os mecanismos adicionais de apresentação de candidaturas propostos, de modo a assegurar um resultado eficiente para o processo, vital para o futuro das comunicações electrónicas em Portugal.
Em concreto refere estar preocupada com o modelo de leilão adoptado, que não corresponde ao que tem sido adoptado predominantemente na Europa: Simultaneous Multiple Round Auction (SMRA) ou Combinatorial Clock Auction (CCA). Segundo a VODAFONE, quaisquer dos referidos modelos reduziriam a incerteza que o participante num modelo sequencial enfrenta no que se refere à licitação de um determinado lote numa dada faixa, sem ter a noção de como evoluirão os preços de outros lotes substitutos ou complementares ao mesmo.
vi. GRUPO ZON
O GRUPO ZON considera que ao seleccionar o modelo de leilão – modelo, este, que considera adequado -, o ICP-ANACOM não contemplou no SPD as regras elementares necessárias à viabilização da entrada de novos players no mercado. Refere diversos exemplos de processos de atribuição de espectro onde se adoptaram, ou se pretende vir a adoptar, medidas para promover a entrada de novos operadores no mercado, entre as quais: (i) o estabelecimento de limites à quantidade de espectro atribuível aos operadores móveis já existentes no mercado e reserva de espectro para novos entrantes, tanto abaixo de 1 GHz (para cobertura) como acima de 1GHz (para capacidade), (ii) o equilíbrio dos preços de reserva suportado pela realização de estudos e benchmarks de suporte à valorização dos preços de reserva dos leilões, baseados no PIB per capita do país e poder de compra, (iii) a introdução de obrigações de disponibilização, pelos operadores móveis já em operação, de roaming nacional ou de soluções wholesale alargadas, em condições competitivas e (iv) a introdução de obrigações de partilha de rede e infra-estruturas entre operadores móveis já existentes e os novos entrantes no mercado, em condições competitivas. Neste contexto, o GRUPO ZON considera fundamental que o processo de atribuição em Portugal contenha, entre outras, este tipo de condições, sob pena de (1) o processo não ser atractivo para novos entrantes e (2) serem repetidos os erros cometidos no concurso para atribuição de frequências UMTS ocorrido em 2001, o que resultará fundamentalmente na manutenção de uma situação de estagnação competitiva no mercado móvel português ou mesmo de redução da sua competitividade.
Entendimento do ICP-ANACOM
Releva-se que, nos termos do disposto no artigo 31.º, n.º 3, alínea b) da LCE, a decisão de limitar a atribuição de direitos de utilização deve definir simultaneamente o procedimento de atribuição, o qual pode ser de selecção por concorrência ou comparação, nomeadamente leilão ou concurso.
É, pois, a definição do procedimento de atribuição que está em causa - nomeadamente leilão ou concurso – e não já o modelo a adoptar em concreto.
É, neste pressuposto, que se sumariaram atrás as respostas recebidas e se formula a posição do ICP-ANACOM relativamente às mesmas, remetendo para o relatório da consulta a que foi submetido o projecto de regulamento do leilão a análise das questões que relevam para o modelo de leilão adoptado.
Assim, relativamente ao comentário formulado pela CPMCS, evidencia-se que o mecanismo de leilão, pela sua natureza, favorece a atribuição do espectro aos licitantes que lhe atribuem o maior valor. Caso não existam distorções significativas na concorrência nos mercados a jusante, esta maior disponibilidade de pagamento por parte dos operadores reflecte o maior valor que a sociedade como um todo atribui a uma determinada utilização. Importa, pois, garantir que o resultado do leilão não distorça a concorrência a jusante, objectivo que o ICP-ANACOM procura concretizar através nomeadamente da definição de spectrum caps e de medidas de acesso às redes dos operadores que venham a obter direitos de utilização de frequências nas faixas onde há maior escassez de espectro.
Por outro lado, nota-se que a quantidade e variedade de espectro colocado simultaneamente em leilão, bem como a imposição dos princípios de neutralidade tecnológica e de serviços, deverá permitir um conjunto alargado de utilizações alternativas, não se restringindo a uma em específico. De referir ainda que o novo projecto de regulamento também prevê o cumprimento de objectivos de interesse público associados à cobertura nomeadamente de zonas rurais.
Em relação aos comentários do GRUPO PT, e conforme referido no SPD, o ICP-ANACOM considera que o leilão é o procedimento de selecção que melhor se adequa ao carácter de flexibilidade que se pretende proporcionar no espectro a atribuir. Em particular, releva-se a possibilidade (i) de operação de diferentes serviços (atento o princípio de neutralidade de serviços), (ii) de utilização de diferentes tecnologias (atento o princípio da neutralidade tecnológica) e (iii) da atribuição flexível de espectro em diversas faixas tendo em conta as necessidades de cada operador. Por outro lado, e também conforme referido no Projecto de Decisão, o leilão permite aproximar o valor do espectro ao da realidade do mercado e ao valor económico que lhe atribui, permitindo a sua atribuição (atentas condições de concorrencialidade a jusante) aos operadores capazes de o utilizar de modo a criar maior valor para a sociedade. Este tipo de afectação descentralizada e orientada para o mercado prescinde da necessidade de o ICP-ANACOM conhecer e comparar informação complexa e heterogénea, que está apenas disponível aos operadores, e que está reflectida no preço que estes estão dispostos a pagar.
Em relação aos comentários da OPTIMUS esclarece-se que a escolha do leilão como mecanismo de selecção, bem como o seu desenho, tem em consideração, entre outros objectivos, limitar ou prevenir a criação ou o reforço de posições dominantes, na medida em que essas posições possam resultar da aquisição de direitos de utilização de frequências.
