3. Apreciação na especialidade

Segundo a MEO, a ANACOM aborda as redes de forma distinta¹, o que faz com que os operadores tenham incentivo a migrar os circuitos CAM e Inter-ilhas Ethernet nível 2 que contratam à MEO (suportados na rede MPLS), para circuitos Ethernet nível 1 (suportados na rede SDH).

De facto, refere a MEO que com as migrações da rede MPLS para a rede SDH (ambas da MEO) assiste-se a um aumento da capacidade em utilização desta última, mantendo-se, segundo a metodologia da ANACOM, invariável a capacidade em utilização na rede MPLS, o que, segundo a MEO, traduz um aumento fictício da capacidade em utilização, originando uma redução do custo unitário e, consequentemente, também do preço, quando o correto, no entender da MEO, seria considerar a redução dessa mesma capacidade na rede MPLS, uma vez que a capacidade total em utilização é a mesma mas suportada agora numa rede distinta.

Esta situação é, segundo a MEO, reveladora da inadequação da metodologia seguida pela ANACOM. Neste sentido, considerando a capacidade que se encontra efetivamente em utilização em cada uma das suas redes², refere a MEO que no caso dos troços CAM, a margem bruta por Gbps e por troço, tendo por base os custos estimados para 2016, cai para valores muito inferiores aos do SPD, conforme ilustrado no quadro seguinte:

[IIC]

[FIC]

No caso dos troços Inter-ilhas, considerando a capacidade que se encontra efetivamente em utilização em cada uma das redes da MEO³, a margem bruta média dos diversos troços, por Gbps, tendo por base os custos estimados para 2016, situa-se, segundo a MEO, em [IIC] [FIC]%, média simples (ou [IIC] [FIC]%, média ponderada pela ocupação de cada troço), em vez de [IIC] [FIC]%, média simples (ou [IIC] [FIC]%, média ponderada pela ocupação de cada troço) calculada pela ANACOM, conforme ilustrado pela MEO nos quadros seguintes:

[IIC]

[FIC]

Entendimento da ANACOM

Como nota prévia, a ANACOM releva que a própria MEO reconhece “que no caso da rede SDH/DWDM a capacidade em utilização corresponde à soma das capacidades dos vários circuitos configurados de forma permanente e dedicada na rede SDH/DWDM, no caso da rede MPLS a capacidade em utilização corresponde ao pico das capacidades medidas na rede MPLS, num determinado horizonte temporal, através dos sistemas de gestão da MEO, ainda que não se configurem circuitos de forma permanente ou dedicada na rede MPLS, atendendo a que se trata de uma rede onde existe partilha de recursos pelos serviços que consomem débito em simultâneo” (sublinhado nosso).

Ora, é precisamente esta caraterística das redes de pacotes com tráfego partilhado e com grande volatilidade (no caso, a rede MPLS) que justifica a necessidade de dimensionar a rede com uma maior capacidade máxima, que pode ser atingida/utilizada “em qualquer momento”, o que na prática se traduz numa configuração permanente/dedicada daquela capacidade máxima. Neste contexto, toda a capacidade “reservada” para a rede MPLS deve ser considerada para efeitos de apuramento dos custos unitários dos circuitos CAM e Inter-ilhas.

Por outro lado, e sem conceder relativamente à metodologia proposta pela MEO para definição da capacidade a considerar na análise pelas razões acima reforçadas, a ANACOM entendeu avaliar no SPD o potencial impacto da migração de circuitos CAM Ethernet nível 2 de um operador, ocorrida em 2016, no custo por Gbps e, consequentemente, na margem estimada dos custos face aos preços, tendo concluído que esta margem (expurgada deste “virtual” aumento de capacidade) seria inferior a 5%, tendo em conta que o aumento da capacidade utilizada por aquele operador na rede SDH decorreu exclusivamente da migração, não correspondendo, de facto, a um aumento efetivo da capacidade utilizada pelos operadores no anel CAM.

Em qualquer caso, eventuais alterações na capacidade serão tidas em conta nas futuras reavaliações dos preços dos circuitos CAM e Inter-ilhas.

A MEO reitera que a ANACOM deverá analisar os custos dos cabos submarinos de forma prospetiva, assegurando que os preços a praticar sejam posicionados de forma a permitir: i) cobrir os custos de futuros upgrades por parte da MEO; ii) garantir a estabilidade e previsibilidade dos preços, evitando que os mesmos sejam contagiados pela flutuação dos custos, seja de investimento ou de operação e manutenção; e iii) criar incentivos ao investimento em novos sistemas submarinos de ligação às/nas RA.

Nesse sentido, a MEO considera que, mesmo no quadro de análise em que a ANACOM se situa, e que rejeita, a dimensão reduzida das margens obtidas não admite qualquer redução dos preços destes circuitos.

Entendimento da ANACOM

A ANACOM destaca que a MEO já anunciou por diversas vezes investimentos nos circuitos CAM e Inter-ilhas, que têm, no entanto, vindo a ser adiados, o que provavelmente se deve à procura relativamente estável e à existência de capacidade disponível em todos os troços. Em qualquer caso, a ANACOM monitoriza de perto a evolução da capacidade nos diversos troços dos sistemas de cabos submarinos da MEO, dada a sua importância para os mercados de comunicações eletrónicas das RA.

Porém, independentemente do ano a que respeitam os investimentos que a MEO prevê realizar, a ANACOM realça que a metodologia de controlo de preços e de contabilização de custos contempla uma revisão anual dos preços dos circuitos CAM e Inter-ilhas, tal como referido na decisão relativa ao Mercado 4, pelo que os custos prospetivos, como quaisquer outros custos em que a MEO venha a incorrer com estes circuitos (e que documente) serão oportunamente considerados para apuramento dos custos totais e dos respetivos preços.

Destaca-se, ainda assim, que a MEO apresentou em 2016 uma margem de [IIC] [FIC]%¹ nos circuitos CAM e de [IIC] [FIC]% nos circuitos Inter-ilhas, não colhendo assim o argumento da MEO de que os preços a praticar não permitem cobrir os custos de futuros upgrades por parte da MEO, até porque os custos anuais avançados pela MEO relativamente ao novo investimento para 2017 em “Cabos Submarinos Inter-ilhas” são inferiores à margem estimada, que precisamente possibilita acomodar esse eventual investimento.

A NOS considera problemática a ausência de obrigações regulatórias nas ligações às ilhas do Corvo e das Flores.

Realça a NOS que, na análise do Mercado 4, a ANACOM decidiu não regular as rotas operadas pela Fibroglobal¹. No entanto, a NOS defende uma intervenção urgente do regulador, para garantir o efetivo cumprimento das obrigações de acesso não discriminatório àquelas ligações, mais premente à luz das informações recentes na comunicação social, que expõem a complexa estrutura de relações que ligam a Fibroglobal à MEO².

Com efeito, para a NOS, tendo como base aquelas notícias, é perfeitamente natural e legítimo assumir que os dois operadores pertencem ao mesmo grupo económico, o que terá fortes implicações na estrutura do Mercado 4, onde se incluem as ligações Inter-ilhas.

A confirmar-se esta malha de relações, segundo a NOS, as conclusões da análise de mercado supra deverão ser estendidas à rede inter-ilhas da Fibroglobal, o mais brevemente possível, por formar a mitigar os efeitos que já hoje se sentem. Para a NOS, os preços praticados pela Fibroglobal afiguram-se manifestamente desproporcionais quando comparados com os preços regulados das restantes ligações Inter-ilhas do Arquipélago dos Açores, não sendo percetíveis, no seu entender, quaisquer justificações em termos de custos para preços tão elevados.

Entendimento da ANACOM

Conforme referido na análise do Mercado 4, a Fibroglobal está sujeita, nos termos da proposta efetuada no âmbito do concurso público para a instalação, gestão, exploração e manutenção de redes de comunicações eletrónicas de alta velocidade na RA dos Açores, à obrigação de disponibilizar acesso não discriminatório e transparente a todos os operadores que o solicitem, pelo que o acesso à capacidade no seu cabo é regulado no âmbito da referida proposta e nos termos do Concurso.

As questões contratuais, nomeadamente negociação de preços grossistas e/ou de eventuais relações económicas preferenciais com outros operadores, são matérias que extravasam a presente decisão, que tem um âmbito circunscrito, devendo, por isso, ser analisada em sede própria.

Note-se, a este propósito, que, conforme referido no relatório de consulta pública e audiência prévia respeitante à análise dos Mercados 3a e 3b, dadas as preocupações sobre o tema do acesso grossista à rede da Fibroglobal e o reconhecimento prático da ausência de acesso por parte de vários operadores, a ANACOM encontra-se a analisar esta matéria no quadro das suas competências, tendo já solicitado informações detalhadas aos vários operadores envolvidos.

Notas

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¹ Referência da NOS, aos últimos parágrafos da página 48 do Relatório da consulta pública e audiência prévia ao SPD relativo à análise do Mercado 4, em:  Relatório dos procedimentos de consulta pública e audiência prévia.
² A NOS cita, em particular, a reportagem do jornal ''Público'', de 27.02.2017, disponível em: A história da complexa teia que liga a Altice ao seu fornecedor https://www.publico.pt/2017/02/27/economia/noticia/a-historia-da-complexa-ligacao-entre-a-altice-e-o-seu-fornecedor-1763355.

Para a NOS a ausência de alterações nos preços dos circuitos CAM e Inter-ilhas implica a manutenção do diferencial de preços entre as ligações de 1 Gbps e as ligações de 10 Gbps, o que significa que continuam a não existir economias de escala na evolução para a contratação de maiores capacidades.

Segundo a NOS, a ANACOM tem defendido, em sede de análise de mercados, que um estreitamento da diferença de preços entre os circuitos de 1 Gbps e de 10 Gbps, mantendo a atual margem que a MEO recolhe deste serviço, implicaria um aumento muito significativo dos preços dos circuitos de 1 Gbps, o que teria implicações no mercado, ao levantar barreiras significativas à entrada de operadores de menor dimensão nas RA.

Sem desconsiderar estas preocupações, a NOS reitera as considerações relativas à tecnologia apresentadas em comunicações anteriores neste âmbito e apela ao acompanhamento de muito perto da evolução da procura nestes mercados por parte do regulador.

Sustenta a NOS que existem, de facto, sinais de uma progressiva transição para (maior procura de) ligações de 10 Gbps, em particular no caso das ligações CAM, pelo que deverá haver uma cuidadosa gestão por parte do regulador, sob pena de, com base num desígnio, que a determinada altura se poderá relevar anacrónico, se levantarem barreiras à entrada no mercado e condicionar a introdução de maiores capacidades, limitando assim o desenvolvimento tecnológico dos arquipélagos.

Mais refere a NOS que nada invalida que a reponderação dos preços das capacidades de 1 Gbps e de 10 Gbps seja feita de forma gradual, abrangendo, numa primeira fase, os circuitos CAM.

A VODAFONE reitera a posição que tem apresentado sobre a sua impossibilidade de ter um projeto economicamente viável que lhe permita estar presente nas RA da mesma forma que está em Portugal Continental. Considera assim a VODAFONE não poder contribuir para uma concorrência efetiva naquelas regiões devido às barreiras e aos constrangimentos à prestação de serviços móveis, fixos e convergentes, que decorrem, nomeadamente, do facto de os preços dos circuitos de 10 Gbps não refletirem as economias de escala que estão subjacentes à utilização de circuitos de elevada capacidade, devendo, no seu entender, promover-se a necessária e devida redução de preços destes circuitos.

Entendimento da ANACOM

A ANACOM reconhece que a dinâmica do mercado tem conduzido a uma procura por capacidades mais elevadas, sendo expectável que, no futuro, os circuitos com 10 Gbps registem uma procura mais significativa, constituindo, eventualmente, um patamar mínimo na contratação de circuitos (CAM).

A capacidade total utilizada para estimar o preço unitário por Gbps foi em grande parte baseada em múltiplos de 10 Gbps, correspondendo ao fornecimento interno da própria MEO e à capacidade contratada pelo principal operador com capacidade nos circuitos CAM e Inter-ilhas. Deste modo, o preço definido corresponde, na prática, ao preço dos circuitos de 10 Gbps. Se se refletissem as ditas economias de escala, seria no sentido de aumentar significativamente o preço dos circuitos de 1 Gbps (o que praticamente não teria impacto nos proveitos totais da MEO com os circuitos CAM e Inter-ilhas, dado o reduzido parque desses circuitos de menor débito), reduzindo muito ligeiramente o preço dos circuitos de 10 Gbps.

Releva-se, contudo que, ao contrário do que referiram a NOS e a VODAFONE, que se fossem adotados descontos de capacidade seria possível baixar o preço dos circuitos de 10 Gbps, porque parte significativa do custo total seria coberto pela procura adicional de acesso, tal pode não acontecer. Veja-se que a procura por maior capacidade, nomeadamente por circuitos de 10 Gbps, não aumentou significativamente com a redução (acentuada) dos preços dos circuitos CAM e Inter-ilhas em 2016, ao contrário do que seria expectável.

Com efeito, e apesar da redução muito significativa dos preços (em mais de 70%) imposta pela Decisão relativa à análise do Mercado 4, a VODAFONE não aumentou a capacidade contratada à MEO nos circuitos CAM e Inter-ilhas. Note-se que o valor proposto pela VODAFONE¹ para um circuito de 10 Gbps, de modo a poder entrar nas RA com ofertas de qualidade e que, no seu entender, refletia a existência de economias de escala face aos circuitos de 1 Gbps, era cerca de 25% superior àquele que está em vigor. Não é, assim, percetível a que barreiras e constrangimentos à prestação de serviços móveis, fixos e convergentes se refere a VODAFONE na sua pronúncia.

De facto, embora a VODAFONE venha reiterando o argumento de que devido aos preços não contemplarem economias de escala a empresa não aumenta a capacidade contratada naqueles circuitos, a decisão estratégica da VODAFONE evidencia que há outras razões (que não as economias de escala ou os preços) para não aumentar a capacidade contratada, o que vem reforçar a fundamentação da ANACOM.

Para a ANACOM a procura não aumentou tão significativamente porque, entre outras razões (e.g. de natureza estratégica), a partir de determinada capacidade contratada, que possibilita a prestação dos serviços com qualidade nas RA, não há incentivo para os operadores retalhistas aumentarem essa capacidade, ou seja, deixa de ser um “investimento” eficiente.

Neste contexto, há risco para o fornecedor grossista (a MEO) de, com a descida de preços para capacidades de 10 Gbps, não se verificar um aumento da contratação de capacidade que cubra os custos totais, o que origina um prejuízo na prestação do serviço. Ora, esse não é o objetivo do regulador.

Em todo o caso, a ANACOM estará obviamente atenta à evolução dos mercados e caso a procura o justifique, ponderará reavaliar uma redução de preços como forma de incentivar a contratação de circuitos de capacidade mais elevada, sem deixar de garantir, no entanto a recuperação pela MEO dos custos em que incorre com a prestação dos serviços de circuitos CAM e Inter-ilhas, tendo em conta os princípios definidos na análise do Mercado 4.