A AdC não se opõe à definição dos mercados do produto e geográficos relevantes, nem à avaliação de PMS, nos mercados de fornecimento grossista de acesso (físico) à infraestrutura de rede num local fixo e de fornecimento grossista de acesso em banda larga.
Considera a AdC que as obrigações regulamentares impostas às empresas com PMS poderão ter um reflexo positivo na dinâmica concorrencial dos mercados, com benefícios para o consumidor final. Indica também a AdC que a definição adotada pela ANACOM não restringe de forma alguma a definição de mercados relevantes a adotar por aquela Autoridade em tudo quanto releva da Lei n.º 18/2003, de 11 de junho, e do Regulamento (CE) n.º 1/2003, de 16 de dezembro de 2002.
A Cabovisão saúda a decisão da ANACOM de estender a obrigação de acesso e utilização de recursos de rede específicos, já imposta anteriormente aos acessos em cobre, aos lacetes locais em fibra ótica do Grupo PT, e de solicitar a esta entidade que publique uma oferta de referência de acesso à fibra ótica completa, em 3 meses.
Nota porém que, na prática, a dita obrigação, ao não ser aplicável nos 17 concelhos de maior densidade populacional do país, por aí existirem, alegadamente, infraestruturas alternativas às do Grupo PT, mais precisamente, as da ZON, que exercem sobre essa entidade uma pressão competitiva suficiente, acaba por esvaziar a mesma dos efeitos práticos pretendidos pelo regulador. Ao não cobrir sequer as áreas onde eventualmente a procura existente pode ser suficiente para encorajar os avultados investimentos em novas redes de acesso (NRA), a obrigação é, no entender da Cabovisão, insuficiente.
A Cabovisão vê como crucial esta forma de acesso para os seus planos de expansão no mercado, considerando que o papel que desempenha é crucial para a estrutura do mercado Português que, na sua opinião, tende para o duopólio.
Neste contexto, considera a Cabovisão que o SPD da ANACOM é insuficiente e tardio, propondo que esta Autoridade reanalise os concelhos excluídos de uma futura oferta de referência de acesso à fibra ótica.
No entender da Cabovisão, o grande vício de que enferma este SPD é o de não resolver, de uma vez por todas, o problema de base, estrutural, que se coloca no desenvolvimento das NRA e na concorrência em qualquer mercado de produto (redes e serviços) relevante do sector: o dos privilégios do Grupo PT no acesso à (e na utilização da) rede nacional de condutas e postes. Para a Cabovisão, a situação privilegiada do Grupo PT traduz-se em isenções de custos financeiros e operacionais essencialmente associados à oferta de referência de acesso a condutas (ORAC) e à oferta de referência de acesso a postes (ORAP). Entende a Cabovisão que esta diferença cria e tem criado ao longo dos anos uma profunda e estrutural assimetria entre o operador histórico e os outros operadores, no que toca ao investimento na construção de redes, mesmo quando associada à utilização de outros produtos grossistas regulados.
Segundo a Cabovisão, ainda que tenham sido já tomadas diversas medidas de regulação (assimétricas e simétricas), o Grupo PT continua a estar numa posição privilegiada em relação aos demais operadores, designadamente na concorrência em NRA, não existindo condições concorrenciais equilibradas entre todos por não haver igualdade no acesso às condutas e postes do Grupo PT. Ao deter a propriedade da maior e única rede (de natureza irreplicável) de infraestruturas civis que permite um investimento em fibra ótica com cobertura nacional, a Cabovisão defende que o Grupo PT partiu para o desenvolvimento das NRA, em 2008, com uma vantagem operacional e financeira competitiva inigualável sobre os demais operadores.
A Cabovisão considera que há muito que a ANACOM deveria ter garantido que o Grupo PT apenas goza das mesmas condições que são oferecidas aos demais operadores no acesso às condutas e postes, falha esta que, no seu entender, tem afetado estrutural e indelevelmente a liberalização das comunicações eletrónicas em Portugal. Na sua opinião, a ANACOM deveria ter assegurado a separação funcional das atividades grossistas - maxime, do fornecimento grossista do acesso a infraestruturas civis - das atividades retalhistas no Grupo PT.
Para a Cabovisão, esta separação - se implementada corretamente - será condição mínima para assegurar uma gestão não discriminatória da única rede de infraestruturas de âmbito nacional apta a fomentar um desenvolvimento concorrencial de NRA.
Neste contexto, a Cabovisão, além de solicitar a reanálise da obrigação regulamentar imposta, exorta também a ANACOM a prosseguir com o processo de análise e deliberação tendente a assegurar uma separação funcional do negócio grossista do Grupo PT.
Consideram a G9SA, Claranet e Nfsi que a regulação produzida até à data pela ANACOM, no âmbito da oferta grossista de acesso em banda larga, resultou na atual situação que classificam como insustentável.
Na sua opinião, a ANACOM mostrou-se inoperante e desacertada em termos de regulação visto não ter produzido decisões que tivessem tornado o mercado do fornecimento grossista de acesso em banda larga minimamente concorrencial. Neste contexto, alegam que é desadequada a fórmula e o racional de custeio que serviu de base à identificação e valoração dos elementos de mercado que sustentaram a adoção da regra de “retalho-menos” aplicável à oferta Rede ADSL PT, definida por deliberação de 3 de outubro de 2007.
Consideram estes operadores que o erro original e reiterado pela ANACOM nos vários momentos em que regulou o mercado do fornecimento grossista de acesso em banda larga consiste em ter permitido que a oferta Rede ADSL PT tivesse sempre um forte pendor discriminatório na medida em que a PTC, valendo-se dos preços aplicados ao acesso agregado IP, pode facilmente garantir para si mesma melhor qualidade de serviço e níveis de desempenho.
Neste contexto, estes operadores solicitam que a ANACOM reveja o SPD no sentido de ajustar a oferta grossista Rede ADSL PT em várias características, nomeadamente em alguns preços previstos na oferta.
O Governo da RAM refere que apesar de a Madeira continuar a ser a região do país com maior percentagem de alojamentos cablados, a cobertura não é geograficamente uniforme nos vários concelhos, nem mesmo dentro de cada concelho (segundo o Governo da RAM, a cobertura é maior ou dominante nas principais áreas de central do concelho, existindo concelhos sem qualquer cobertura ou não cobertos na sua globalidade).
Segundo o Governo da RAM não existem, na Madeira, ofertas triple-play baseadas na OLL, pelo que na prática existe uma situação de duopólio neste tipo de produtos, entre o Grupo PT e a ZON. O Governo da RAM entende que a menor quota de mercado do Grupo PT em certas zonas da Madeira (nomeadamente nas zonas de maior densidade populacional) não resulta de uma dinâmica concorrencial passada mas tão só do processo de spin-off da ZON em relação àquele grupo, beneficiando esta, na altura, das vantagens da situação de monopólio do próprio grupo para a sua implementação e crescimento. As zonas de elevada densidade populacional pertencentes a concelhos incluídos nas “áreas NC” continuam arredadas, segundo o Governo da RAM, dos investimentos dos operadores em novas tecnologias. O Governo da RAM refere que o mesmo ocorre nas zonas de reduzida densidade populacional nas quais acresce o facto de não existirem redes de cabo e, assim, não existir de facto qualquer concorrência.
O Governo da RAM entende que as obrigações impostas na anterior análise de mercado não terão obtido os resultados desejados para o mercado. Em termos de evolução futura, o Governo da RAM não prevê que algum operador venha a fazer investimentos em redes de fibra ótica na região, defendendo a imposição da obrigação de separação funcional, não só no operador com PMS, mas também nos restantes operadores (ainda que neste último caso reconheça que a legislação não o permite), de modo a corrigir as deficiências concorrenciais no sector.
No entendimento do Grupo PT, tendo esta revisão de mercados sido motivada, essencialmente, pelo forte crescimento das redes de comunicações eletrónicas de alto débito e tendo este crescimento sido incentivado por decisões adotadas pela ANACOM, em fevereiro de 2009, no que se refere à abordagem regulatória às NRA, esta entidade não poderia deixar de analisar, com toda a profundidade, a questão de saber se o mercado do alto débito em Portugal, nomeadamente a rede de fibra ótica do Grupo PT, pode (ou sequer se deve) ser regulado.
O Grupo PT considera que uma análise correta do mercado de banda larga conduziria à segmentação do mercado do produto em banda larga básica e alto débito, não havendo motivos para que os acessos de alto débito sejam regulados. Além disso, é convicção do Grupo PT que as caraterísticas particulares do mercado nacional no que se refere ao desenvolvimento de redes de alto débito (algumas delas, sem paralelo na União Europeia) justificariam plenamente que as redes de fibra ótica não fossem submetidas a regulação.
Segundo o Grupo PT, a ORAC (recentemente complementada pela ORAP) eliminou qualquer eventual vantagem competitiva daquele grupo na instalação de redes de alto débito e tem permitido fazer evoluir, em determinadas zonas geográficas, o modelo de concorrência baseado em serviços para um paradigma competitivo baseado em infraestruturas.
Outra importante especificidade do mercado nacional diz respeito, segundo o Grupo PT, à infraestrutura de cabo já que refere que Portugal constitui um caso praticamente único no panorama europeu nesta matéria, sendo um dos poucos países que dispõe de uma rede nacional de cabo de alto débito, com capilaridade equivalente à rede de cobre nas zonas do país com maior desenvolvimento socioeconómico, cobrindo cerca de 70 por cento da população e do poder de compra do país. Segundo o Grupo PT, o upgrade das redes de cabo realizou-se liberto de qualquer regulação, partindo da elevada cobertura dos acessos em cabo, dispondo atualmente os operadores de cabo, também, de um número relevante de acessos em fibra ótica. No entanto, refere que as redes de FTTH desenvolveram-se, sobretudo, pelo esforço do Grupo PT, tendo os operadores alternativos investido em fibra ótica essencialmente em zonas de elevado interesse comercial.
Realça o Grupo PT que a ZON é detentora da maior rede de cabo e que predomina no mercado de alto débito e no mercado do triple play em Portugal, pelo que considera que a proposta de atuação da ANACOM inverte a relação de “forças” entre os concorrentes, na medida em que, no âmbito dos serviços de alto débito, pretende impor controlos regulatórios que limitam a sua atuação - o operador desafiador neste mercado - escudando da regulação o operador dominante, ou seja, a ZON.
Na opinião do Grupo PT, a ANACOM chega a resultados incorretos, uma vez que, na sua análise, entre outros aspectos (i) desvaloriza o papel crucial das redes de cabo, (ii) atribui um papel ao VDSL que não tem aderência à realidade, (iii) avalia a existência de PMS com base em critérios artificiais, que tomam como ponto de partida um mercado retalhista conceptual ou virtual que, na realidade, não existe, (iv) não promove uma análise diferenciada do mercado de alto débito e (v) ignora uma série de medidas regulatórias que permitiram a criação de condições concorrenciais equilibradas entre todos os operadores relativamente ao investimento em NRA.
Refere o Grupo PT que recebeu os sinais claros dados pela ANACOM na sua abordagem regulatória aplicável às NRA (que criou um clima de confiança favorável ao investimento) e reagiu em conformidade, investindo massivamente numa nova rede totalmente em fibra ótica, com os resultados positivos já indicados. Neste contexto, manifesta-se surpreendido pelo que designa de carácter inesperado do exercício de análise agora levado a cabo pela ANACOM, o qual tem como resultado regular a rede de fibra ótica do Grupo PT em determinadas áreas do mercado nacional (abrangendo quase 40 por cento das “áreas C”). Segundo o Grupo PT, tal exercício consubstancia uma proposta de atuação contrária ao que se previa na abordagem regulatória às NRA que, no seu entender, desrespeita o princípio da previsibilidade e coerência regulatória e frustra fortemente as expectativas da empresa criadas na sequência da aprovação daquela abordagem, violando nessa medida também o princípio da confiança legítima.
Neste sentido, considera o Grupo PT que a proposta regulatória da ANACOM não é razoável, pois altera as condições em que realizou os seus investimentos em fibra ótica e determina que, fora dos 17 concelhos que ficam isentos da obrigação de acesso à rede de fibra ótica, os partilhe com os seus concorrentes (nomeadamente com a ZON, que é o operador dominante no segmento das NRA e que será o principal beneficiário das obrigações que a ANACOM pretende fazer recair sobre o Grupo PT), constituindo um desincentivo ao investimento. A confirmar-se a decisão da ANACOM, a expansão da rede de fibra ótica em Portugal ficará, na prática, confinada às fronteiras dos 17 concelhos, estando por demonstrar que o acesso virtual constitua um instrumento regulatório adequado à promoção da concorrência ao nível dos serviços nas zonas já cobertas com fibra ótica, quando comparado com a opção expressa na abordagem regulatória aplicável às NRA de 2009.
Segundo o Grupo PT, esta posição da ANACOM não é sustentada pela Recomendação da Comissão Europeia (CE) relativa às NRA, de 20 de setembro de 2010 (Recomendação da CE sobre NRA), alegando que aquela Recomendação admite que, em zonas onde existam infraestruturas alternativas de alto débito e nas quais se verifique já concorrência a nível retalhista, não é justificado impor uma obrigação de acesso à rede de fibra ótica, permitindo expressamente que as ARN se abstenham de impor o acesso à fibra ótica em “zonas geográficas em que a presença de várias infraestruturas alternativas, como redes FTTH e/ou cabo, em combinação de ofertas de acesso competitivas, possa resultar numa concorrência efetiva a jusante”. Na opinião do Grupo PT, tal é precisamente o que sucede nas “áreas C” do mercado retalhista de banda larga, onde, para além de haver desagregação do lacete local, está presente a infraestrutura de cabo com DOCSIS 3.0 com uma capilaridade significativa e onde existe uma rede de FTTH do Grupo PT (e, por vezes, também de outros operadores), pelo que estas áreas reúnem as condições necessárias, à luz dos próprios termos da Recomendação da CE sobre NRA, para que não seja imposta a obrigação de acesso à sua rede de fibra ótica.
Apesar de discordar da abordagem proposta pela ANACOM e de muitos aspectos da análise que lhe subjaz, o Grupo PT considera que, como mínimo, a ANACOM deveria realizar um ajustamento ao exercício por si desenvolvido em relação à isenção da obrigação de acesso em fibra ótica em determinados concelhos e propõe que os critérios estatísticos e sociodemográficos que foram considerados pela ANACOM na definição dos 17 concelhos que ficam isentos da obrigação de facultar acesso virtual à fibra ótica, sejam aprofundados, conduzindo ao alargamento do número de concelhos nos quais, mesmo à luz dos critérios definidos no SPD e com aplicação do “Método do Cosseno”, é plenamente justificado não regular a rede de fibra ótica do Grupo PT.
O Grupo PT considera que a sua proposta de ajustamento é objetivamente fundamentada, garante a coerência da análise sociodemográfica que foi usada na identificação de zonas de replicabilidade, e permite:
- Um maior respeito pela abordagem da ANACOM ao quadro regulatório para as NRA, definido em 2009, assegurando assim um quadro de estabilidade e previsibilidade regulatória fortemente desejável no cenário macroeconómico atual.
- Assegurar a continuação do investimento em FTTH, não levantando obstáculos ao seu desenvolvimento.
- Lidar de forma mais adequada com a predominância das redes de alto débito de cabo.
- Garantir que Portugal continua a ser um caso de estudo europeu em matéria de investimento em NRA de alto débito, dando por essa via um forte contributo para a prossecução dos objetivos da agenda digital.
A Oni considera que, não sendo economicamente viável aos operadores alternativos replicar a rede de acesso do Grupo PT, é fundamental que exista uma regulação adequada destes mercados para garantir a existência de ofertas de retalho competitivas e alternativas às daquele grupo a nível nacional.
A Oni entende que num contexto de evolução tecnológica das redes de acesso para as NRA em fibra ótica, é crítico que a ANACOM atue no sentido de impedir uma “re-monopolização do mercado pelo operador incumbente”. A este respeito acrescenta que a PTC continua a manter vantagens competitivas muito fortes em relação aos operadores alternativos quando decide migrar das atuais redes de acesso em cobre para as redes em fibra ótica.
Indica a Oni que uma das principais vantagens da PTC prende-se com o facto de possuir uma base de clientes suportados em cobre muito vasta a nível nacional, sendo-lhe muito fácil garantir a manutenção desses clientes numa migração para serviços iguais suportados em fibra ótica ou mesmo serviços mais avançados, dado que lhe é possível assegurar que tal migração se fará sem disrupções significativas. Considera também a Oni que o maior universo de clientes à partida, também garante à PTC menores custos unitários para todos os processos envolvidos na criação, implementação e operação das novas ofertas.
Em sentido contrário, refere a Oni que os operadores alternativos estão sujeitos a um maior risco de investimento ao desenvolverem as suas redes de acesso em fibra ótica. A este respeito indica nomeadamente que os operadores alternativos serão sempre obrigados a um grande esforço de captação de clientes e que a migração destes para as suas redes poderá implicar disrupções de serviço inibidoras da mudança. Adicionalmente, refere que os avultados investimentos necessários e o risco de não captação de clientes obriga os operadores alternativos a limitar o desenvolvimento de redes próprias às zonas mais rentáveis (maior densidade populacional e/ou maior rendimento disponível), pelo que a inexistência de regulação dos mercados grossistas no sentido de garantir o acesso às redes atuais e futuras se traduziria em graves desequilíbrios no desenvolvimento do país, com criação de assimetrias socioeconómicas entre os centros urbanos do litoral e as zonas rurais e do interior. A Oni indica também que as ofertas empresariais para clientes presentes em vários pontos do território tornar-se-iam difíceis ou impossíveis de ser desenvolvidas pelos operadores alternativos.
Em conclusão, a Oni saúda o sentido geral da análise de mercado em consulta, dado que se mantém a regulação anteriormente definida e se alargam as obrigações impostas ao operador dominante no sentido de abranger as redes de acesso em fibra ótica. A Oni considera nomeadamente positivas as seguintes determinações do projeto de decisão da ANACOM:
- Manutenção da ORAC, ORAP e ORALL.
- Imposição do acesso desagregado aos lacetes de fibra ótica da PTC, embora, por inviabilidade técnica e económica devida à arquitetura GPON existente, se imponha na prática uma obrigação de acesso virtual à rede local de fibra ótica (oferta de nível 2, designada por "oferta bitstream avançada" pela ANACOM).
- Obrigação de publicação pela PTC de uma oferta de fibra ótica escura nos casos em que não haja espaço disponível em condutas e postes para instalação de fibra ótica pelos operadores alternativos.
- Manutenção da oferta Rede ADSL PT nas “áreas NC”, substituindo-se a regra "retalho-menos" pelo princípio de orientação para os custos para definição dos preços grossistas (e inclusão da funcionalidade multicast nesta oferta caso solicitado pelo mercado).
Sem prejuízo para o mencionado, a Oni discorda dos seguintes aspectos do projeto de decisão:
- Adoção de segmentação geográfica em algumas obrigações, existindo zonas do território nacional não sujeitas a obrigações regulatórias (nomeadamente, a oferta de acesso virtual à fibra ótica não se aplica a 17 concelhos e mantém-se a segmentação geográfica do mercado 5).
- Não consideração das especificidades dos mercados de retalho empresariais, não estando correta, na opinião da Oni, a argumentação da ANACOM para não diferenciar na análise do mercado 5 os requisitos dos clientes de retalho residenciais e não-residenciais.
A Optimus indica que o mercado nacional de banda larga sofreu, nos últimos anos, importantes transformações que constituem uma mudança de paradigma no que às tendências de crescimento se refere. A este respeito refere que, desde 2008, todos os estudos revelam que o crescimento dos serviços de banda larga se tem vindo a processar alicerçado nos serviços de televisão e, por conseguinte, nos designados pacotes de serviços.
Alerta a Optimus que esta dinâmica de crescimento, interessante para o cliente final no curto prazo, encerra, no entanto, uma séria ameaça a médio e longo prazo: a criação de um duopólio, resultado da inexistência de condições para os operadores, que ainda não têm uma rede expressiva a nível nacional, disponibilizarem ofertas competitivas vis-à-vis as ofertas dos operadores verticalmente integrados. Considera a Optimus que este risco de duopolização assume particular relevo quando se consideram as NRA, tanto de fibra ótica como de cabo, na medida em que a importância dos pacotes de serviços nestas redes é ainda maior do que nas chamadas redes tradicionais.
É neste contexto que, na opinião da Optimus, a revisão da análise dos mercados 4 e 5 deve ser enquadrada: enquanto, em 2009, aquando da última análise destes mercados, a preocupação era a de garantir as condições mínimas para que os operadores alternativos pudessem replicar as ofertas de banda larga do operador com PMS, atualmente existe a necessidade de considerar os pacotes de televisão e Internet.
Neste contexto, a Optimus indica que a alteração na perspetiva de análise tem impactos importantes, referindo que a dinâmica concorrencial que hoje existe no mercado nacional degradou-se seriamente desde 2009, em virtude da incapacidade dos operadores alternativos, com a exceção de um (o detentor da maior rede de cabo a nível nacional), em apresentar ofertas em pacote competitivas. Na sua opinião, a referida incapacidade tem-se refletido na queda acelerada e sustentada da base de clientes dos operadores que se suportam na oferta desagregada do lacete local.
Considera a Optimus que, no mercado atual, as ofertas suportadas na desagregação do lacete local em cobre já não são alternativas credíveis às ofertas dos operadores verticalmente integrados (operador histórico e principal operador de cabo), pelo que a atividade dos primeiros não poderá suportar, em momento algum, uma conclusão que favoreça a existência de um mercado competitivo, ainda que regional.
Indica também a Optimus que, paralelamente, após um momento inicial em que se verificou um investimento em redes de fibra ótica por parte da Optimus e da Vodafone, observa-se que (i) com o agravamento das condições macroeconómicas, (ii) a consequente deterioração do acesso ao crédito, (iii) o decréscimo da procura (associado à forte redução do poder de compra) e, ainda, (iv) a existência de duas NRA fortemente implantadas no terreno (Grupo PT e ZON), com vantagens competitivas inigualáveis pelos demais operadores, o crescimento dessas redes encontra-se, para o horizonte relevante, inviabilizado.
Conclui assim a Optimus que, atendendo à presente dinâmica do mercado nacional de banda larga, se nenhuma ação for tomada pelo regulador, o mercado cairá numa situação de duopólio, a qual dificilmente será revertida. Neste contexto, a Optimus manifesta a sua séria preocupação com a proposta de atuação para os mercados 4 e 5. Indica a Optimus que a proposta de atuação em apreço, se baseia em pressupostos errados e em incoerências na argumentação do regulador, conduzindo irremediavelmente, à circunscrição dos operadores alternativos a nichos de mercado e reforçando a situação de duopólio que já hoje se desenha no mercado nacional.
A Vodafone, à semelhança da Optimus, considera que o SPD apresentado pela ANACOM é prejudicial para o mercado das comunicações eletrónicas fixas português e para a economia portuguesa em geral, defendendo que o mesmo deve ser objeto de revisão e correção, com base nos elementos apresentados na sua resposta.
A Vodafone indica que existem no SPD “erros manifestos de apreciação e de fundamentação contraditória no seu texto”, tanto na escolha dos métodos analíticos como na omissão da ponderação sobre as circunstâncias específicas e objetivas do contexto económico atual que condicionam as opções de investimento atualmente existentes em Portugal e, especificamente, na irracionalidade, improbabilidade e ausência de rentabilidade da duplicação de infraestruturas no território português.
Adicionalmente, a Vodafone considera que o SPD contém uma incorreta ponderação dos principais objetivos de interesse público em jogo, mencionando que o SPD não beneficia os consumidores ou o mercado, mas apenas o “incumbente histórico português” (e, indiretamente, o principal operador de cabo português).
A Vodafone menciona que o SPD não segue a Recomendação da CE sobre NRA nem o enquadramento legal e regulatório aplicável à matéria das análises de mercado em geral. A este respeito a Vodafone destaca particularmente a exceção proposta aos 17 concelhos que, na sua opinião, decorre de uma incorreta interpretação sobre a possibilidade da presença - efetiva – de infraestruturas alternativas em combinação com ofertas de acesso competitivas, poder determinar uma exceção ao acesso à rede de fibra ótica do operador dominante.
A Vodafone alega que o SPD parece ignorar o significativo esforço de investimento que alguns operadores alternativos têm efetuado e pretendem continuar a efetuar nas áreas e nas infraestruturas que, com base em critérios de racionalidade económica, demonstrem poder vir a ser rentáveis. A Vodafone considera que apenas com essa preocupação poderão os operadores alternativos em questão garantir a continuidade dos serviços já prestados, manter-se eficientes ejá prestados, manter-se eficientes e contribuir para a maximização do bem-estar dos utilizadores finais e para o desenvolvimento do sector das comunicações eletrónicas e do país como um todo.
A Vodafone considera que a evolução do mercado 5 demonstra a ineptidão da segmentação geográfica e das obrigações impostas para resolver a questão da ausência de concorrência naquele mercado, traduzindo-se, por conseguinte, a manutenção da referida segmentação – sem critério evidente que a fundamente na opinião da Vodafone – num acréscimo dos notórios problemas existentes neste mercado.
Segundo a Vodafone, as soluções específicas de acesso que o SPD propõe (a seu ver de forma geograficamente insuficiente) para colmatar a ausência de concorrência nos mercados sob análise, devem corrigir os vários erros verificados no passado, que têm determinado a sua ineficácia. Apenas deste modo se garante, no entender da Vodafone, que se conseguem identificar corretamente as obrigações adequadas a assegurar a competitividade na oferta de serviços aos consumidores.
Assim, a Vodafone defende: (i) a imposição do acesso à fibra ótica da PTC na totalidade do território nacional, colocando a possibilidade de, no limite, se estabelecer uma exceção, com granularidade adequada e proporcional, baseada na presença efetiva de infraestruturas alternativas; (ii) a adoção imediata de princípios gerais da oferta de referência de acesso virtual à fibra ótica que determinem a eficácia da referida solução; e (iii) a imposição de uma obrigação de separação funcional à PTC, a qual se justifica, segundo a Vodafone, pela notória verificação de inexistência de perspetivas de concorrência, tanto ao nível das infraestruturas como ao nível dos serviços de retalho.
Defende assim a Vodafone que o SPD seja reequacionado no sentido de ter como objetivo único a garantia de um futuro concorrencial do mercado, em benefício do país, acima de um princípio de proteção do investimento de um único operador que, ademais, prejudicará a continuidade e presença dos operadores alternativos no mercado, a maximização do bem-estar dos utilizadores e o desenvolvimento do país como um todo, dado que as repercussões da ausência da liberdade de escolha e de acesso a diversas ofertas de serviços de comunicações eletrónicas fixas afetarão diretamente uma parte muito significativa da população portuguesa, prejuízos estes que afetarão, inevitavelmente, a totalidade do país.
A Vodafone considera que a atual situação do mercado fixo português se caracteriza pelos seguintes fatores:
- Atraso significativo face aos congéneres europeus1.
- Evolução das tecnologias FTTx mas ausência de correlação entre aumento de cobertura e aumento de penetração2.
- Crescente duopólio e notória diminuição das quotas de mercado dos operadores alternativos3.
- Desadequação das ofertas grossistas reguladas atualmente em vigor para fomentar maior concorrência no mercado4.
- Ausência de condições concorrenciais equilibradas5.
- Enorme disparidade entre o estado de competitividade dos mercados fixo e móvel em Portugal6.
Por fim, alega a Vodafone que se encontra há mais de três anos a alertar para a gravidade da lacuna verificada na regulação das NRA, para a consequente tendência de duopolização a que se assiste, para a saída ou marginalização de todos os restantes operadores alternativos e, principalmente, para o inegável prejuízo para os clientes finais, que, como o própria ANACOM agora alerta, pagam em média mais 23 por cento pelos seus acessos de banda larga em zonas sem presença significativa de ofertas de fibra ótica de outros operadores que não o Grupo PT e a ZON.
A ZON reconhece que os mercados relevantes abrangidos apresentaram mudanças significativas face à anterior revisão, e destaca o acesso à Internet como essencial atribuindo, por isso, à presente análise uma influência determinante na forma como o desenvolvimento do sector e a inovação dos serviços evoluirá nos próximos anos.
Neste contexto, para a ZON impende sobre a ANACOM não só a responsabilidade, mas igualmente a obrigação, de analisar cuidadosamente este mercado, visando o melhor resultado para o desenvolvimento do mercado global das comunicações e para o bem-estar social dos consumidores, respeitando as metodologias de análise previstas legalmente.
Na sua opinião, esta análise deve por isso ser prospetiva, visando o correto desenvolvimento dos mercados relevantes e impedindo a criação ou reforço não transitório de qualquer posição dominante, devendo também impulsionar e acolher as recomendações dos organismos europeus.
No entender da ZON, o SPD em análise ignora os efeitos nefastos para o sector das comunicações eletrónicas e para os consumidores, ocorridos na decorrência da anterior análise, realizada em 2008. Na sua opinião, aquela análise teve como principal disrupção o acolhimento da existência de mercados geográficos infranacionais, ignorando a dimensão do país (dos mais pequenos da Europa), a dimensão e capacidade financeira do operador histórico e a evolução tecnológica que se estava a concretizar com o surgimento das NRA.
Segundo a ZON, o principal resultado da anterior análise aos mercados 4 e 5 foi o reforço e tendência para uma quota de mercado do operador histórico, superior a 50 por cento.
Na definição de mercado geográfico, a ZON reitera a sua posição anteriormente expressa, reconhecendo que os atuais dados de mercado comprovam que a decisão tomada, ao aceitar a existência de mercados geográficos infranacionais, além de apenas ter servido para reforçar a quota de mercado do operador histórico, não apresenta qualquer fundamentação que permita concluir pela heterogeneidade das diversas regiões do país, acomodando a atuação do operador histórico no que toca a definição de preços predatórios e a compressão de margens, processo iniciado pelo mesmo a seguir ao spin-off da PT Multimédia (agora ZON).
Considera a ZON que esta medida veio aprofundar ainda mais o fosso existente entre as diversas zonas identificadas por esta Autoridade e não veio promover a concorrência.
Quanto às obrigações determinadas, é entendimento da ZON que o incentivo à concorrência entre infraestruturas e a disseminação massiva de NRA em fibra ótica, capazes de suportar o desígnio europeu de levar a banda larga rápida e muito rápida a toda a população, podem e devem ser reforçados, nomeadamente através da criação do acesso equivalente entre operador histórico e operadores alternativos, à infraestrutura básica sob a sua gestão e exploração.
Sobre este último aspecto, considera a ZON que o acesso a esta infraestrutura, crítica para a construção de rede própria, é assimétrico, com condições diferenciadoras e que distorcem a concorrência, o que, na sua opinião, justifica que a construção da rede de FTTH por parte do operador histórico se desenrole rapidamente (em menos de cinco meses) e seja descrita como um caso de estudo mundial, o que mais nenhum operador alternativo consegue igualar, não se reconduzindo a uma diferença de nível de eficiência. No entender da ZON, tal só é possível pela disparidade existente no acesso às referidas infraestruturas e pelo acesso privilegiado a informação dos concorrentes que atuam nos mesmos mercados retalhistas.
Neste contexto, defende a ZON que o exercício de análise de separação entre os negócios retalhista e grossista deve ser ponderado, pois de outra forma não existe nem existirá uma equivalência de acesso, revestindo-se este mecanismo de uma importância fulcral para a concorrência entre redes.
Para a ZON, esta equivalência será estruturante, devendo incidir não só no modelo de acesso mas incluir igualmente uma revisão ajustada dos preços de utilização, uma vez que o aumento da utilização (quer pela ZON quer pelo próprio operador histórico, com a sua nova rede de fibra ótica) nunca foi equacionado, o que permitiu reduzir significativamente os custos operacionais da atividade de acesso às ofertas reguladas de acesso a condutas e a postes.
Face ao exposto, a ZON entende que a ORAC e a ORAP devem ser rapidamente revistas em conformidade.
A ZON defende ainda que a análise efetuada dever ser atualizada com os dados do ano 2011 e até os dados do primeiro trimestre de 2012, face nomeadamente ao momento em que as decisões irão ser tomadas. Na sua opinião, esta atualização é imperativa, pois reforça a clara evolução de domínio do operador histórico.
Nestes comentários genéricos destaca-se o desacordo dos OPS com a exceção da obrigação de acesso em fibra ótica nos 17 concelhos identificados no SPD e o entendimento do Grupo PT de que as redes de fibra ótica não deveriam ser submetidas a regulação ex ante.
Sobre a exceção da obrigação de acesso em fibra ótica nos 17 concelhos identificados no SPD, remete-se para a reanálise desta matéria no SPD, tendo em conta a situação mais recente no mercado nacional.
Conforme se defendeu no SPD e se aprofunda na secção respetiva, não há indícios suficientemente fortes que justifiquem a segmentação do mercado de acesso físico à rede (quer retalhista, quer grossista) em alto e baixo débito, conforme proposto pelo Grupo PT. A segmentação do mercado com base na tecnologia (ou seja, ofertas suportadas em cobre por um lado, e ofertas suportadas em fibra ótica e cabo, por outro) iria contra o princípio da neutralidade tecnológica. O que se deve analisar são as características dos produtos (que, reconhece-se, podem depender da infraestrutura de suporte). Como a prática mostra, a PTC comercializou no passado recente ofertas suportadas em fibra ótica com débitos iguais ou inferiores aos das ofertas suportadas em cobre (ADSL) e, consequentemente, ofertas suportadas em cobre com débitos superiores a ofertas suportadas em fibra ótica.
Acresce que o atual impulsionador da procura de serviços de comunicações eletrónicas é o serviço de televisão, serviço esse que é suportado em qualquer infraestrutura (cobre, cabo e fibra ótica), não sendo evidente que o débito seja o fator mais importante na contratação dos serviços de comunicações eletrónicas.
Outro aspecto que os vários operadores (nomeadamente a Cabovisão, a ZON e a Vodafone) criticam é a ausência de obrigações que reduzam o desequilíbrio concorrencial que pende para o lado do Grupo PT, nomeadamente no acesso a condutas, reclamando designadamente a imposição de uma obrigação de separação funcional.
Sobre este aspecto, esta Autoridade irá ter em conta a Recomendação da Comissão Europeia sobre a coerência das obrigações de não discriminação e dos métodos de cálculo dos custos para promover a concorrência e melhorar o contexto do investimento em banda larga.
Quanto à separação funcional propriamente dita, remete-se para o disposto na Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, que refere o carácter excecional da medida em causa e as etapas envolvidas na sua imposição.
Sobre a proposta da G9SA, da Claranet e da Nfsi, refira-se que a ANACOM já solicitou em vários momentos informação adicional à PTC que analisou de forma a avaliar a possibilidade de reduzir alguns dos preços da oferta Rede ADSL PT, a qual se reconhece que será na prática a única oferta de acesso economicamente acessível nas zonas mais remotas das “áreas NC” e que, deste modo, será uma das únicas formas de garantir a concorrência nestas áreas. No entanto, será também nestas áreas que o custo da prestação do serviço de banda larga será mais elevado.
A preocupação da Oni sobre a especificidade dos clientes empresariais é analisada no contexto da reformulação do âmbito dos mercados relevantes, identificados na nova Recomendação da Comissão (Recomendação da Comissão 2014/710/UE, de 9 de outubro de 2014) relativa aos mercados relevantes de produtos e serviços no sector das comunicações eletrónicas suscetíveis de regulamentação ex ante7.
A ANACOM partilha o entendimento da Optimus de que o crescimento do mercado tem sido alicerçado nos serviços de televisão, essencialmente quando disponibilizados em pacotes de serviços. Por esse motivo, foi preocupação desta Autoridade suscitar a questão da possibilidade de impor uma obrigação de multicast na oferta Rede ADSL PT. No entanto, já não partilha desse entendimento quando o mesmo é utilizado para justificar o acesso à rede de fibra ótica da PTC nas áreas em que a Optimus (e a Vodafone) têm também infraestrutura comum de fibra ótica. A alegada degradação da dinâmica concorrencial desde 2009 não pode ser imputada à ANACOM, não se vendo em que medida é que a manutenção da oferta Rede ADSL PT nas “áreas C” (a qual não era legalmente possível, por o Grupo PT já não deter PMS nestas áreas) poderia contribuir para atenuar essa degradação.
Em relação ao comentário da Vodafone de que o SPD apresentado pela ANACOM apenas beneficia o “incumbente histórico português” (e, indiretamente, o principal operador de cabo português) cumprirá referir que a análise de mercado, avaliação de PMS e imposição de obrigações segue uma metodologia própria e objetiva, que traduz a realidade do mercado. O principal objetivo da ação do regulador é promover a concorrência e não qualquer operador, seja o “incumbente histórico português”, o principal operador de cabo português ou outro qualquer operador.
A leitura e interpretação da Vodafone sobre a Recomendação da CE sobre NRA não são completas. De facto, nos considerandos da referida Recomendação, é explicitado que “em circunstâncias excepcionais, as ARN poderão abster-se de impor o acesso desagregado ao lacete de fibra em zonas geográficas onde é provável que a presença de várias infra-estruturas alternativas, como as redes FTTH e/ou o cabo, em combinação com ofertas competitivas de acesso baseadas na desagregação, conduza a uma concorrência efectiva a jusante” (sublinhado nosso). Adicionalmente, um aspecto crucial do processo de análises de mercado é a sua natureza prospetiva. Tal facto está evidenciado, por exemplo, na Recomendação da CE sobre mercados relevantes que defende que “dada a natureza e o funcionamento dinâmicos dos mercados das comunicações electrónicas, devem igualmente ser tomadas em consideração, quando se efectua uma análise prospectiva para identificar os mercados relevantes para eventual sujeição a regulamentação ex ante, as possibilidades de superar os obstáculos à entrada no horizonte temporal pertinente”8.
Por outro lado, a ANACOM não ignora o significativo esforço de investimento que, tanto o Grupo PT, como alguns operadores concorrentes, têm efetuado na instalação de redes de fibra ótica. É exatamente por reconhecer esse esforço de investimento que esta Autoridade considera que nas áreas onde esse investimento foi realizado (e onde prospectivamente também poderá ser feito), por parte do Grupo PT, e por parte de alguns operadores concorrentes (além dos operadores de cabo), não deve haver regulação ex ante uma vez que, entre outros, não existem barreiras à entrada e o mercado é concorrencial ou, em termos prospetivos, irá evoluir para uma situação de concorrência. Aliás, a evolução do mercado desde 2012 aponta nesse sentido.
Verifica-se ainda como positivo o esforço de investimento coordenado de vários operadores, nomeadamente da Optimus e da Vodafone, no sentido de terem optado por partilhar voluntariamente as suas redes e, assim, reduzirem o investimento total em que incorreriam caso não tivessem acesso à rede do outro. Esta possibilidade ocorre mesmo no cenário de concentração entre a ZON e a Optimus, uma vez que a decisão da AdC sobre a mesma foi acompanhada da imposição de condições e obrigações, destinadas a garantir o cumprimento de compromissos assumidos pelas notificantes, com vista a assegurar a manutenção da concorrência efetiva.
Também se regista a celebração, em julho de 2014, de um acordo de partilha de infraestrutura de NRA entre a MEO e a Vodafone que, em conjunto com o investimento em infraestrutura própria da Vodafone, permitiu que esta empresa tenha uma cobertura de fibra ótica tão abrangente como a da MEO.
A ANACOM não partilha o entendimento da Vodafone e da ZON de que a evolução do mercado 5 demonstra a inaptidão da segmentação geográfica e das obrigações impostas para resolver a questão da ausência de concorrência naquele mercado. Aliás, o investimento que se tem vindo a assistir numa extensão significativa das áreas que compõem as designadas “áreas C” do mercado 5, nomeadamente em fibra ótica, mostra claramente que naquelas áreas não existem barreiras à entrada e que o mercado 5 é concorrencial, nessas áreas. Deste modo, se na altura a ANACOM considerou que nas “áreas C” o mercado 5 não era suscetível de regulação ex ante, por maioria de razão esse entendimento é agora consolidado, confirmando-se na prática a adequação da segmentação geográfica naquele mercado. Também não é percetível em que medida é que a decisão anterior da ANACOM “veio aprofundar ainda mais o fosso entre as diversas zonas identificadas por esta Autoridade”, conforme referido pela ZON.
É certo que o mercado fixo português se carateriza, numa primeira análise e no que à taxa de penetração do serviço de banda larga diz respeito, por um atraso relativo face aos congéneres europeus, conforme mencionado pela Vodafone. Contudo, uma análise mais atenta permite perceber, como outros estudos já demonstraram, que a adoção de serviços de comunicações eletrónicas não pode ser aferida apenas através da penetração. Existem outros fatores que explicam a adoção de serviços de banda larga, aprofundadamente explicitados por exemplo, pelo Phoenix Center9, como sejam, o capital humano e financeiro existente num país, incluindo o nível de instrução da população, de literacia, o rendimento per capita, as inequalidades na distribuição de riqueza, a densidade populacional, entre outros. Um índice corrigido destes fatores colocaria, segundo o Phoenix Center, Portugal nos lugares cimeiros, acompanhado da Finlândia e da Islândia. Por outro lado, também não se pode ignorar o efeito da adesão à banda larga móvel por via dos preços subsidiados através das designadas e-iniciativas na adoção de banda larga fixa, ainda que os dois produtos não sejam considerados substitutos.
A alegada ausência de correlação entre o aumento da cobertura de FTTH e da adoção de serviços suportados em fibra ótica é uma questão que afeta não só os operadores alternativos como também o Grupo PT. Sem prejuízo, tal facto não justifica que se imponha um acesso à rede de fibra ótica do Grupo PT nas áreas onde os restantes operadores têm também rede de fibra ótica. Por outro lado, tem-se verificado uma correlação cada vez maior entre a cobertura de FTTH e a adoção de serviços suportados em fibra ótica, que segue a curva normal de adoção de produtos e serviços, numa primeira fase de introdução mais lenta e numa fase subsequente com um crescimento exponencial. A este respeito não será de estranhar o facto de a Vodafone, detendo uma menor cobertura de fibra ótica do que a cobertura em NRA dos seus principais concorrentes (nomeadamente da MEO, da NOS e da Cabovisão), ter sido, em vários trimestres desde 2013, o prestador que, em termos líquidos, maior número de assinantes de banda larga captou.
É expectativa da ANACOM que os operadores alternativos que se encontravam a investir em redes de fibra ótica possam, uma vez implantada grande parte da sua rede e resolvidas questões inerentes ao investimento numa tecnologia relativamente recente, incrementar a sua base de clientes e aumentar ainda mais o nível de concorrência nestas áreas.
Obviamente, investindo os operadores em redes próprias, as ofertas grossistas atualmente existentes - nomeadamente a ORALL e a Rede ADSL PT - deixam de ter a procura que anteriormente tinham, quer por tecnologicamente apresentarem algumas desvantagens face às infraestruturas de fibra ótica, quer por os operadores passarem a utilizar a sua própria infraestrutura em detrimento da infraestrutura de terceiros.
O argumento da Vodafone de que, ao contrário do que propõe em relação às redes fixas, a ANACOM determinou a obrigação de negociação do acesso a redes móveis, mercado que a seu ver tem um nível de concorrência incomparavelmente superior ao do mercado fixo, parece descontextualizado. Com efeito, essa obrigação foi imposta, sobre determinadas condições e pressupostos, no acesso a um recurso escasso - o espectro - que poderá ser utilizado para a prestação de qualquer serviço, seja fixo, móvel ou nomádico. Não tem, como bem diz a Vodafone, a ver com obrigações impostas no âmbito de uma análise do mercado móvel. Acresce que, em grande parte das áreas onde a obrigação de acesso à fibra ótica não foi prevista no SPD, existem agora pelo menos três operadores a prestar serviços retalhistas de alto débito (o Grupo PT, a NOS e a Vodafone e, em algumas áreas, a Cabovisão), sendo que nessas áreas ainda se mantêm outras obrigações, como o acesso a condutas e postes, e nas restantes áreas é imposto um conjunto alargado de obrigações.
A ANACOM, conforme referido, irá ter em conta no novo SPD os dados mais recentes, quer no tocante à cobertura de fibra ótica, quer no tocante ao número de acessos em banda larga dos vários operadores.
1 Referindo que a penetração dos serviços de voz fixa e de banda larga na população é claramente inferior à média da UE27, estando a aumentar este diferencial face às nações mais desenvolvidas (nos últimos 5 anos a posição de Portugal no ranking de penetração de banda larga fixa desceu várias posições (da 14.ª posição em 2006 para a 21.ª posição em 2011 entre os países da UE27).
2 Apesar de ter alcançado a segunda maior cobertura de famílias na Europa, ao nível da penetração dos serviços fibra ótica nas casas ligadas através desta tecnologia, Portugal, com uma taxa de 11 por cento, está imediatamente acima dos 3 últimos classificados (França com 10 por cento é o antepenúltimo classificado).
3 Situação que, segundo a Vodafone, se verifica há mais de uma década e que a última revisão dos mercados 4 e 5, ocorrida em 2009, ainda veio acentuar. Entende a Vodafone que a presente realidade não é corretamente diagnosticada pela ANACOM, nomeadamente, dado o resultado de ''proteção'' de cerca de 84 por cento da rede de fibra ótica da PTC. Considera a Vodafone que o crescimento ocorrido neste mercado verifica-se quase exclusivamente na evolução das quotas de banda larga da PTC e da ZON (que detêm, no conjunto, uma quota de mercado de clientes de cerca de 81 por cento), não identificando quaisquer sinais vis&ialde;o identificando quaisquer sinais visíveis de melhoria da situação há vários anos.
4 A Vodafone menciona que a proporção do número de clientes com acessos de ADSL no número total de clientes de banda larga é já inferior a 50 por cento. Adicionalmente, indica que se verifica pelo terceiro trimestre consecutivo sinais de redução, referindo que o número de acessos ADSL terá decrescido 0,7 por cento e 0,9 por cento face, respetivamente, ao segundo trimestre de 2011 e ao período homólogo do ano anterior.
5 Em particular, a Vodafone alega que os preços praticados pela PTC e pela ZON nos serviços assentes em NRA não permitem aos outros operadores, com serviços assentes em ADSL, concorrerem com as ofertas desses operadores e considera que a ausência de regulação efetiva tem levado ao rápido declínio da base de clientes dos operadores alternativos, referindo nomeadamente:
- A perda de 52.458 acessos diretos de voz e 71.683 acessos diretos de banda larga por parte da Optimus nos últimos 2 anos.
- A venda da Cabovisão por 10 por cento do valor de aquisição.
- O abandono do negócio residencial por parte da AR Telecom.
- A opção por parte da Optimus (então principal operador beneficiário da ORALL) de passar a oferecer novos serviços apenas suportados na sua própria infraestrutura de rede, nomeadamente em fibra ótica.
- A tendência para a substituição das ofertas retalhistas de acesso em banda larga suportadas na oferta Rede ADSL PT por ofertas de banda larga móvel (e.g., Optimus).
- A decisão, por parte da Vodafone, de suspender a oferta de serviços no segmento residencial baseados na ORALL.
6 A este respeito, a Vodafone identifica os fatores chave de desempenho do mercado móvel que demonstram a diferença existente entre este mercado e o mercado fixo, relevando que o desempenho português apresenta um nível de desempenho superior à média europeia: (i) penetração, (ii) peso no tráfego total de voz, (iii) lares que adotam a tecnologia móvel e (iv) cobertura 3G do território. Acrescenta a Vodafone que, apesar da presença de três redes, com cobertura nacional e da abertura voluntária de duas dessas mesmas redes ao acesso a dois MVNO, que a ANACOM determinou, sem qualquer realização de análise de mercado ou aferição do nível de competitividade deste mercado - substancialmente diferente do verificado no mercado fixo - a obrigação de negociação do acesso a tais redes, o que a Vodafone considera desproporcional face ao que a ANACOM agora não propõe para o mercado fixo.
7 Em conformidade com a Directiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas. Disponível em
8 Considerando 5.
9 Vide
