Embora não se manifestando directa e objectivamente sobre esta questão, as Associações de Cidadãos com Necessidades Especiais sugeriram que o quadro normativo que vier a regulamentar a era da convergência, e a configurar a respectiva regulação, deverá consagrar de forma clara e sem restrições como seus princípios fundamentais o acesso universal, a Info-inclusão e a necessidade de todos os seus recursos serem concebidos segundo uma perspectiva de "desenho universal", prevendo os meios necessários à sua implementação. Entre esses meios deverá constar a faculdade de o órgão regulador poder impor aos operadores o cumprimento de determinados níveis de acessibilidade para os bens e serviços que oferecerem, bem como a adopção de medidas concretas tendentes a aumentar os padrões de acessibilidade. Sugeriram ainda que deverá ser definido um modelo institucional cuja configuração assegure sensibilidade para as especificidades e necessidades das pessoas com necessidades especiais, quer através da existência de serviços internos incumbidos destas matérias que detenham influência nos procedimentos de tomada de decisões, quer através da adopção de procedimentos estáveis, permanentes e efectivos de audição das organizações sociais representativas destes grupos populacionais.
A maioria das contribuições apresentadas pelas Associações Profissionais convergiram na necessidade de uma separação entre a regulação dos media e das telecomunicações dada a especificidade das actividades envolvidas. Tendo por pressuposto a diferenciação entre comunicações e media, houve quem recusasse a hipótese de um modelo aglutinador, quem não enjeitasse essa possibilidade, e quem defendesse a necessidade de uma concentração de competências na área dos media salvaguardando a autonomia do Instituto do Consumidor e da Direcção Geral da Concorrência.
Uma entidade defendeu a concentração da regulação num única entidade, com uma natureza independente e nomeada pela Assembleia da República.Houve quem referisse que a falência do actual sistema de regulação dos media, em Portugal, deve-se a razões de carácter eminentemente político. Por isso, qualquer que seja a forma do futuro órgão de regulação, a sua eficácia dependerá da sua despolitização e da elevada competência profissional dos seus futuros membros. A sua estrutura poderá resultar de uma aglutinação dos actuais órgãos mas deverá ter como limite a separação entre media e comunicações, porque nos media há questões de índole ético - jurídica e social que não são tão relevantes nas comunicações.
Houve quem defendesse a manutenção das competências atribuídas ao IC e à DGCC (muito embora fosse desejável a criação de uma entidade administrativa independente). Ficou ainda patente a importância da criação de um quadro institucional que favoreça a coordenação efectiva e sustentada dos diversos organismos.
Em termos absolutos, no seio das Associações Profissionais apresentaram-se duas posições acerca desta matéria: uma, que defende a manutenção de entidades distintas, e outra que concorda com a criação de uma única entidade reguladora.
Uma associação profissional defendeu a rápida revisão do quadro regulatório do Audiovisual e das Telecomunicações, no sentido da concentração e reforço dos poderes dispersos pelo ICS, ICP-ANACOM, AACS, ICAM e Instituto do Consumidor, sugerindo a criação de um só Instituto que assegurasse estas duas áreas, contribuindo, assim, para uma maior eficácia das tomadas de posição e fiscalização quanto a estas matérias.
As restantes associações expressaram a sua reserva relativamente a um modelo aglutinador de competências, realçando o carácter distinto dos sectores envolvidos. Na justificação da posição assumida foram apresentados vários argumentos, quer a existência de competências próprias da Alta Autoridade para a Comunicação Social que não podem ser misturadas ou esquecidas, quer o perigo de verificar-se uma acumulação excessiva de poderes numa única entidade reguladora. Referem ainda que a criar-se uma estrutura de regulação única dever-se-ia ter sempre em consideração a natureza distinta dos sectores em apreço, devendo existir um departamento específico para as questões relacionadas com os media.
Sugeriu-se ainda que no domínio da Ética devesse existir uma entidade única que possa estar preparada para perceber as relações entre os media e as telecomunicações, e que nas restantes matérias se deixe estar o que está bem - ICS e ANACOM - e que se estabeleça no âmbito do Observatório da Comunicação (OBERCOM) um grupo de trabalho para acompanhamento das questões relacionadas com a Convergência, ou, se for criada uma estrutura única, que haja um departamento próprio no âmbito da ANACOM, para o acompanhamento das questões relacionadas com a Comunicação Social.
Sustentou uma associação profissional que as entidades reguladoras dos sectores em apreço deveriam trabalhar em conjunto, procurando uma aproximação continuada, tendo como finalidade a regulação desta problemática. Esse esforço de aproximação entre entidades de regulação poderia conduzir à extinção de algumas entidades, sugerindo-se tal destino à Alta Autoridade para a Comunicação Social.
Um dos Cidadãos referiu que, se o paradigma da convergência pode suscitar a figura de uma entidade reguladora para todos os conteúdos dos media e para as comunicações, não se percepciona como é que as competências do ICS ou as imputadas à concorrência ou as inerentes à aplicação de coimas em matéria de publicidade possam ser associadas a uma ou duas entidades que, por um lado, tenham a ver com a televisão digital terrestre, a televisão por cabo, a Internet e que por outro lado, em simultaneidade e independência, zelem pelo cumprimento dos interesses do cidadão no horizonte dos conteúdos dos media.
Destacou-se a ideia segundo a qual a agregação dos dois tipos de regulação (telecomunicações e conteúdos) num mesmo organismo traria a prevalência do eixo mais forte da relação, o das telecomunicações. A equidade da capacidade interventiva dos dois sectores de regulação apenas conseguirá ser na prática garantida com uma rigorosa independência e equiparação orgânicas, não sendo possível regular através de um mesmo instrumento coerente interesses eventualmente antagónicos, sendo que um dos pólos do antagonismo é mais poderoso do que o outro. Compete aos estatutos próprios de cada organismo regulador estabelecer as diferenças específicas que os distinguem e às respectivas leis orgânicas as adaptações às suas circunstâncias próprias.
Defendendo a separação entre a regulação das comunicações e dos media, houve um Cidadão que sustentou que o órgão regulador dos media deveria assumir uma natureza colegial e que a nomeação dos membros e a fiscalização da sua actividade fique sindicada na Assembleia da República, admitindo a autonomização da regulação do audiovisual no universo dos conteúdos. O controlo parlamentar sobre o órgão regulador teria de ser minuciosamente previsto, para evitar ambiguidades ou perversões, e teria um cariz político/institucional e não técnico. Os sete membros do órgão regulador dos conteúdos deveriam ser eleitos pelo plenário da Assembleia da República, sob proposta dos grupos parlamentares, devendo a eleição ser individual e não em lista. Cada membro seria pessoalmente apreciado e eleito. Os mandatos seriam de sete anos, não renováveis. Os membros seriam inamovíveis, excepto por decisão judicial fundada em incumprimento de obrigações funcionais ou éticas de exigência elementar. Os membros elegeriam livremente entre si os seus Presidente e Vice-Presidente.
Em oposição ao modelo colegial, defendeu-se a substituição do actual órgão regulador dos media por um órgão singular, com a natureza de um Provedor para a Comunicação Social, a empossar pelo P.R., precedendo parecer das empresas de comunicação social, dos jornalistas e dos consumidores, e mediante legitimação democrática por votação em AR. O proponente da criação da figura de um Ombudsman para a Comunicação Social adiantou que tal solução permitiria uma maior operacionalidade, uma mais fácil identificação personalizada das suas intervenções, e um maior reconhecimento público da sua autoridade, quer moral, quer jurídica. Sugeriu ainda que tal deverá ser uma personalidade de reconhecido prestígio nacional, obrigatoriamente consensual e necessariamente dotada de competência técnico-científica indiscutível, de moral irrepreensível e de independência politico-económica constatada, garantias indispensáveis do rigor e da isenção da sua actuação. O Provedor para a Comunicação Social deveria ser assessorado por um Conselho Consultivo onde os vários interesses do domínio em causa se achassem representados, que reuniria regularmente para se pronunciar sobre as questões que, não sendo de expediente corrente, o Provedor lhe entendesse submeter.
As propostas para uma reformulação do figurino institucional da regulação dos media anteriormente mencionadas convergiram na necessidade da futura entidade de regulação dos media ser dotada dos meios apropriados (humanos, técnicos e financeiros) para o cabal cumprimento das suas atribuições e competências.
Foi ainda manifestada por parte de outro Cidadão a necessidade de uma prévia definição do papel que a própria Administração deve desempenhar no contexto da convergência, definindo-se um modelo de regulação onde os interesses dos consumidores sejam acautelados no patamar da cidadania e não de acordo com os interesses das redes e dos acessos.
Um outro contributo identificou a necessidade de que a nova estrutura de regulação do sistema dos media seja flexível e adaptável à evolução da Internet, dotada de estruturas idealizadas para trabalho em cooperação e mais próxima de modelos de rede do que hierárquicos. Em suma, propôs-se um novo desenho organizacional e uma reformulação das culturas organizacionais dos diversos intervenientes na regulação em Portugal.
No que diz respeito à regulação dos conteúdos, houve quem referisse que seria desejável uma actuação conjugada e articulada entre as entidades mais direccionadas para a gestão do acesso e disponibilização de conteúdos, a par do controlo da dimensão económica e empresarial da prestação de serviços e uma presença transversal da preocupação para com a quebra de privacidade e exercício da vigilância. Quanto à autonomização do audiovisual, dentro da regulação dos conteúdos, foi sugerida a autonomia no interior do órgão ou dois órgão distintos (imprensa vs. audiovisual), sendo primordial manter os conteúdos separados das telecomunicações.
No entender de uma Entidade Institucional, e tendo em consideração que os objectivos e valores prosseguidos pela regulação de conteúdos e das redes são distintos, exigindo competências e perfis diferenciados, seria mais eficaz manter a actual separação orgânica entre as entidades reguladoras das comunicações e do sector da comunicação social.
Contudo, entendeu-se que se deveria aprofundar mecanismos de articulação sistemática entre os dois organismos. Por outro lado, sendo as vantagens de um modelo centralizado de execução da política de concorrência consideráveis entendeu-se que, à medida que a estrutura do mercado das comunicações se for tornando mais concorrencial, objectivo primordial daquela regulamentação, será, naturalmente necessário limitar este quadro regulador específico em proveito do direito da concorrência.
Na opinião de um Fabricante, importa evitar situações de bloqueio de acesso às infra-estruturas de transporte por parte dos fornecedores de serviços e conteúdos. Deverá ainda haver uma clara delimitação entre a regulação dos serviços públicos, da difusão de conteúdos e da das redes que os fazem chegar aos clientes.
Um conjunto de Operadoresde comunicações e de conteúdos considerou prematuro o modelo de um regulador único para o sector das comunicações e dos media, salientando o carácter distinto dos sectores em apreço e a necessidade de uma separação da regulação da comunicação social e das telecomunicações. Sugeriram como cenário alternativo a existência de um elevado nível de cooperação e articulação entre as distintas entidades de regulação, recomendando-se inclusive a criação de comissões de acompanhamento de geometria variável que integrem representantes dos reguladores de cada área específica para a análise de questões comuns aos sectores das comunicações e dos media. Um dos Operadores chegou a admitir a criação de um regulador único se se verificar e demonstrar ser essa a solução mais eficaz para o cumprimento dos objectivos das políticas do Estado para os diferentes sectores referindo, no entanto, que em face das experiências conhecidas de outros países suscitam-se dúvidas sobre as vantagens e eficácia de tal solução.
Do universo de Operadores que se manifestaram a favor da existência de um regulador único identificou-se um consenso em torno da ideia que tal solução clarificaria o enquadramento das actividades em apreço, e eliminaria eventuais sobreposições de competências entre as actuais entidades de regulação. Foi igualmente apontada a vantagem de se conseguir alcançar uma visão estratégica única e integrada das diferentes realidades em presença, potenciando dessa forma uma abordagem do mercado em si mesmo convergente, sem prejuízo das especificidades inerentes a cada um dos sectores. Por um Operador foi realçada a necessidade de alguma prudência na criação do regulador único, dado os tipos de regulação em causa terem objectivos e valores diferentes. Referiu esse operador que a nova entidade de regulação deveria obedecer a regras e a objectivos muito claros e respeitar os princípios fundamentais da independência, transparência, accountability, proporcionalidade e coerência. Sugeriu-se ainda que essa nova entidade não absorva as competências e atribuições da Direcção Geral do Comércio e Concorrência (DGCC) e do Instituto do Consumidor (IC). Na eventualidade de não vir a ser adoptado o modelo de regulador único recomendou-se a definição clara das competências de cada entidade de modo a se evitarem sobreposições, e que se criem os mecanismos adequados de cooperação e coordenação entre as entidades de regulação.
Recomendou-se a atribuição das funções de regulação ao menor número possível de organismos dentro do quadro existente, bem como - no caso de se manter a actual divisão - a definição clara das competências, evitando sobreposições e reforçando os mecanismos de cooperação e coordenação. Nesse sentido foi aliás destacada a necessidade de um elevado nível de cooperação entre a(s) autoridade(s) reguladora(s) e a Autoridade Nacional da Concorrência, devendo assegurar-se:
- a não duplicação da intervenção, o que requer definição de objectivos, áreas de actuação, poderes e meios de comunicação;
- a não existência de excesso de regulação, através da harmonização da política dessas entidades;
- a não criação de incerteza no mercado, evitando indicações diversas e divergentes.
Os Operadores que se manifestaram a favor do modelo de regulador único defenderam que a respectiva entidade deverá concentrar a regulação de conteúdos e de redes/acessos, embora, porventura, com estruturas diferenciadas. Houve quem especificasse que essa entidade deverá concentrar muitos dos poderes hoje dispersos pela ANACOM, AACS e DGCC, entre outros, e houve quem concordasse com uma fusão entre a ANACOM e o ICS, com integração de alguns dos poderes da AACS, embora não das restantes entidades referidas na Consulta, como a DGCC e o IC, por força das suas actividades muito mais abrangentes. A constituição dessa entidade única deve obedecer a regras e objectivos muito claros e respeitar os princípios fundamentais da independência, transparência, accountability, proporcionalidade e coerência, para além de dever evitar maior burocracia e um regulatory burden mais elevado. Quantas à esfera de competências em si, houve quem excluísse, desde logo:
- as competências relativas à protecção dos direitos dos consumidores, que devem continuar em organismo independente de âmbito horizontal, como o IC;
- as competências relativas à aplicação do direito da concorrência, na medida em que, a existências de regime especial em matéria de concorrência neste sector deve ser excepcional;
- as competências em matéria de aplicação de coimas, na medida em que deve separar-se a função de instrução de processos da função de aplicação de sanções, sem prejuízo de os organismos com esta competência deverem ser dotados dos meios adequados.
Um Operador de media manifestou a opinião de que na eventualidade de vingar o modelo de regulador único não seria de menosprezar a necessidade de existirem áreas especializadas que assegurassem um tratamento sectorial de determinadas matérias. Referiu ainda que esse novo órgão regulador deveria ser um poderoso instrumento de uma nova política de desenvolvimento da indústria e da Sociedade da Informação e do Conhecimento, nomeadamente através da implementação de um conjunto de estratégias que tendo como base o desenvolvimento de políticas sectoriais, particularmente nos sectores mais delas carenciados, como é o caso do audiovisual, levassem à dinamização dos mercados e ao incremento da produção de conteúdos de qualidade, contribuindo assim para a salvaguarda do pluralismo e da diversidade cultural. No entender desse operador o quadro de regulação da indústria audiovisual deveria compreender (i) uma entidade reguladora com total independência da indústria e do governo, tendo como objectivo principal os espectadores e o interesse público; (ii) um regime flexível, capaz de se adaptar a um ambiente de rápidas mudanças;(iii) o reconhecimento da interdependência entre conteúdos, economia e tecnologia; (iv) e a especificidade das reais necessidades dos diferentes espectadores. Recomendou ainda que a regulação do sector da televisão deveria interligar diferentes mercados e actividades abrangendo as seguintes áreas:
- Regulação de conteúdos - assegurando a qualidade e a diversidade da programação;
- Regulação económica - mantendo os equilíbrios entre os interesses dos públicos e o desenvolvimento da indústria da televisão;
- Regulação técnica - controlando a compatibilidade das normas técnicas, de forma também a permitir novas tecnologias de transmissão que beneficiem os espectadores.
Houve ainda quem referisse que um eventual órgão regulador único, mais do que ser útil e eficaz, deve constituir um poderoso instrumento de uma nova política de desenvolvimento da indústria e da Sociedade da Informação e do Conhecimento, nomeadamente através da implementação de um conjunto de estratégias que tendo como base o desenvolvimento de políticas sectoriais, particularmente nos sectores mais delas carenciados, como é o caso do audiovisual, levem à dinamização dos mercados e ao incremento da produção de conteúdos de qualidade, que satisfaçam as exigências de diversidade e pluralismo.
Para a indústria audiovisual, um esquema de regulação, como parte de uma estrutura mais vasta poderá compreender os seguintes pontos:
- Uma entidade reguladora com total independência da indústria e do governo, tendo como objectivo principal os espectadores e o interesse público;
- Um regime flexível, capaz de se adaptar a um ambiente de rápidas mudanças;
- Reconhecimento da interdependência entre conteúdos, economia e tecnologia;
- Especificidade das reais necessidades dos diferentes espectadores.
A regulação do sector da televisão deverá interligar diferentes mercados e actividades abrangendo três grandes áreas:
- Regulação de conteúdos - assegurando a qualidade e a diversidade da programação;
- Regulação económica - mantendo os equilíbrios entre os interesses dos públicos e o desenvolvimento da indústria da televisão.
- Regulação técnica - controlando a compatibilidade das normas técnicas, de forma também a permitir novas tecnologias de transmissão que beneficiem os espectadores.
A regulação dos conteúdos poderá ser classificada consoante as plataformas da seguinte forma:
- Para os serviços de acesso livre, dirigidos a grandes audiências, obediência a altos padrões de diversidade, respeito pelo indivíduo e pela sociedade;
- Para serviços a pagamento e serviços interactivos, obediência a regras elementares de bom gosto e respeito pelos direitos humanos;
- Para os novos serviços de média (Internet), obediência a auto-regulação apoiada em acordos internacionais efectuados para o efeito.
Na perspectiva da convergência, a Internet coloca problemas de regulação como consequência da aparição da interactividade e dos níveis crescentes de capacidade de áudio e vídeo que se incluem nas suas aplicações, nomeadamente o desenvolvimento de portais interactivos, cada vez mais parecidos com "emissoras de retransmissão", na medida em que oferecem tecnologias convergentes através de um único ponto de acesso.
Houve também quem considerasse que a regulação horizontal tende a assumir um papel relevante como instrumento global, embora não deixe de ser necessário um mínimo de regulação sectorial específica, proporcional e adequada aos seus objectivos, que deve concentrar-se essencialmente na regulação dos operadores incumbentes, enquanto persistirem riscos de abuso da sua posição dominante ou de poder negocial desproporcionado. No sentido de uma maior relevância da regulação horizontal houve, aliás, quem salientasse que quanto mais assimétricos e específicos se mantiverem os mecanismos de regulação sectoriais e quanto menos apelarem às regras da concorrência, mais difícil será a convergência a que se refere a Consulta.
Houve quem referisse que após a tomada de decisão quanto à fusão os moldes de implementação poderão ser objecto de debate.
Houve também quem realçasse a necessidade de se estabelecer uma colaboração estreita com as congéneres estrangeiras, nomeadamente da UE.
Uma Universidade defende, pelo menos por agora e em termos de regulação, a separação dos sectores das comunicações e dos media. Propõe-se:
- A criação de um programa faseado e agendado para as grandes tarefas inerentes ao estabelecimento do futuro quadro regulador em Portugal;
- A manutenção, pelo menos por agora e em termos de regulação, dos sectores perfeitamente independentizados;
- A criação de um «Conselho Consultivo para a Comunicação e Telecomunicações», onde tenham assento representantes de todas as Associações Sectoriais, que estejam relacionadas com os sectores em presença, conjuntamente com Universidades e Observatórios;
- O reordenamento do quadro de Institutos e outras figuras com ligações ao sector da Comunicação Social (AACS, ICS, DGCC, ICAM, IC, CACMEP), com migração de funções e actividades, de modo a criar um quadro mais leve e com maior identificabilidade e lógica funcional;
- Em termos de agenda temporal, a baliza principal tem a ver com o momento da Revisão Constitucional, que se admite em termos de horizonte estar à distância de 10/12 meses;
- A não constitucionalização da figura de Fiscalização, substitutiva da AACS;
- A elevação do «Consumidor de Media» ao quadro dos Direitos, Liberdades e Garantias;
Em termos de momentos executivos recomendou-se o seguinte calendário de actividades:
Eventualmente, no tempo e decorrente de um período de análise comportamental do mercado e das práticas de regulação, poder-se-á equacionar a institucionalização de uma entidade de regulação convergente.
As Associações de Cidadãos com Necessidades Especiais não se manifestaram directa e objectivamente sobre esta questão.
