I. Introdução
O presente documento expõe a perspectiva da FENACOOP - Federação Nacional das Cooperativas de Consumidores, relativamente à consulta pública sobre o tema "Convergência e Regulação".
Os direitos dos consumidores são, na nossa ordem jurídica, direitos fundamentais e, como tal, devem ser tidos em conta na definição das políticas e actuações que os possam afectar. A FENACOOP é uma entidade constitucionalmente legítima para actuar em representação e defesa dos consumidores no plano dos seus interesses colectivos ou difusos.
II. - Questões colocadas
1. Tendo em consideração as diversas problemáticas envolvidas no fenómeno da concentração da propriedade e o seu impacte junto do tecido económico, social e cultural, em que medida é que o quadro regulamentar, e a actividade de regulação no seu todo, deverão acautelar e ponderar os diversos interesses implicados nos fenómenos da concentração horizontal e integração vertical de agentes económicos?
Os fenómenos de concentração horizontal e integração vertical surgem como resposta, por parte dos operadores económicos, aos desafios colocados pela globalização, pela crescente integração dos mercados e pela convergência, entre outros factores. Este fenómeno é praticamente inevitável para possibilitar a sustentabilidade económica dos operadores.
Não obstante, a concentração horizontal e a integração vertical podem implicar (e implicam a maioria das vezes) um afastamento de objectivos e princípios de interesse geral.
O papel das entidades de regulação deverá por isso passar pelo estabelecimento de um equilíbrio saudável entre os objectivos económicos dos operadores e os objectivos de interesse geral. É desejável que as empresas tenham condições de sustentabilidade económica (o que não deve ser confundido como uma forma de proteccionismo ou de favorecimento), uma vez que assim podem ser criadas condições de concorrência que permitem maior inovação, e melhores condições de qualidade, quantidade e preço.
Assim sendo, as entidades de regulação devem permitir as operações de concentração e integração desde que tal não crie efeitos indesejáveis em termos de redução da concorrência e não sejam postos em causa princípios e objectivos de interesse geral. Para além disso, compete aos reguladores assegurar que os benefícios extraídos dessas operações sejam equitativamente distribuídos, nomeadamente pelos utilizadores, de forma a incrementar o bem-estar social.
Por outras palavras, a actuação dos reguladores deve ser em prol da concorrência e da diversidade, corrigindo as eventuais falhas do mercado.
2. Que mecanismos poderão/deverão ser reforçados ou desenvolvidos para se actuar na defesa dos consumidores, se o mercado e a sã concorrência, só por si, se revelarem insuficientes?
A defesa dos consumidores deve ser um dos objectivos específicos das entidades de regulação. Estas devem actuar tendo, a todo o tempo, em consideração os legítimos direitos e interesses dos utilizadores. É essencial reforçar e desenvolver diversos mecanismos neste sentido, sendo a aferição regular do grau de satisfação dos consumidores apenas um de entre muitos critérios que o regulador e o próprio desenho institucional devem ter em consideração.
Desde logo é importante que os consumidores estejam representados e sejam ouvidos em todas as decisões dos organismos de regulação. O "procedimento regulatório" deve envolver todos os interesses em jogo e deve garantir as condições óptimas para que a participação seja feita de forma responsável e efectiva, designadamente, devem ser fornecidas todas as informações relevantes, os prazos devem permitir uma análise detalhada das questões e as decisões deverão ser públicas e justificadas.
Obviamente, toda a regulamentação da actividade deve definir claramente os direitos dos utilizadores e os mecanismos de defesa dos mesmos. Deverão ainda ser aprofundados os princípios e obrigações que integram o conceito de serviço universal (que mais adiante se abordará).
Outro aspecto importante para a defesa dos consumidores, que deverá ser desenvolvido, é a existência, no quadro das entidades reguladoras, de mecanismos de prevenção, mediação e resolução extrajudicial de conflitos, que privilegiem métodos simplificados, céleres e pouco dispendiosos de tratamento de queixas dos consumidores.
Finalmente, é necessário desenvolver uma efectiva fiscalização e sancionamento das actividades dos sectores em questão quando ponham em causa os direitos dos consumidores.
3. De que forma poderá ser assegurada a neutralidade das redes de comunicações em relação aos conteúdos?
A neutralidade das redes relativamente aos conteúdos deveria ser assegurada pelo Estado através da propriedade de "redes básicas" de comunicações, à semelhança do que acontece com a rede fixa de telecomunicações. No entanto, é necessário ter em conta que os operadores podem e devem investir na criação e desenvolvimento das redes, pelo que, não basta nem será possível, no actual quadro, uma solução estatal.
Assim sendo, para assegurar a neutralidade das redes (que é, a nosso ver, um princípio fundamental), é necessário ter em consideração a separação efectiva e completa entre os operadores de redes e de conteúdos e ainda a liberdade de acesso às redes bem como a possibilidade de interligação das mesmas.
Finalmente, os operadores de rede devem ter a sua actividade disciplinada de forma a que sejam assegurados princípios de serviço público na gestão das mesmas.
4. Deverá a propriedade de redes, quanto ao tipo e número, ser condicionada a certos parâmetros? Quais?
Por princípio a propriedade das redes apenas deverá ser limitada por questões relacionadas com a qualidade e segurança das mesmas e assegurando-se sempre a possibilidade técnica e jurídica de interligação com as outras.
5. De que forma deverá/poderá ser encorajado o desenvolvimento e adopção de normas pelos agentes económicos do sector, tendo em vista a interoperabilidade entre serviços/equipamentos, sem inviabilizar o desenvolvimento da actividade?
Este é um dos aspectos em que consideramos que é preferível uma regulação não impositiva, isto é, através de recomendações e orientações não vinculativas. Poderá também ser de alguma utilidade o fomento da auto-regulação nestas matérias. Para que os objectivos de interoperabilidade sejam alcançados sem inviabilizar o desenvolvimento da actividade é também importante que os consumidores sejam informados (p. ex. através de símbolos nos rótulos) sobre a compatibilidade dos equipamentos, por forma a estabelecer um incentivo de mercado aos profissionais.
6. Considerando o papel relevante que os novos meios em convergência podem ter na promoção e massificação da Sociedade da Informação, enquanto suportes e veículos privilegiados ao serviço da educação, cultura e comércio, entre outros, como se poderão dinamizar tais objectivos? Nesse contexto, deverão ser estabelecidas regras ou limitações a ofertas fechadas, através das quais um número limitado de serviços é oferecido através de uma plataforma convergente?
Os sistemas de oferta não devem, por princípio, ser postos em causa. No entanto, é fundamental assegurar que estes sistemas não se traduzam no empobrecimento dos conteúdos à disposição do público.
O estabelecimento deste equilíbrio é uma tarefa complexa mas, em nossa opinião, devem ser estabelecidas regras de funcionamento das ofertas fechadas por forma a permitir que conteúdos de manifesto interesse público não possam ser oferecidos por tais sistemas uma vez que tal solução pode alargar as assimetrias sociais e de informação, colocando em causa a própria coesão económica e social e o princípio da universalidade de acesso que é uma trave mestra dos serviços de interesse geral.
7. Deverá a exploração ou utilização [de guias de programação electrónicos e sistemas similares] ser alvo de regulamentação específica? Quem deverá, e como, acompanhar a sua efectiva aplicação?
Dada a especificidade deste tipo de aplicações, parece-nos fundamental a sua regulamentação específica, nomeadamente no sentido de impedir a exclusão de consumidores a determinados serviços de comunicações electrónicas e a consagrar também aqui os princípios de serviço universal.
O acompanhamento e fiscalização da regulamentação deverá competir ao regulador responsável pelo sector das comunicações.
8. De que forma se poderá conciliar a promoção contínua da diversidade, inovação e qualidade dos conteúdos, contribuindo de forma positiva para a educação e elevação das exigências culturais dos cidadãos, com a criação de condições propícias ao desenvolvimento do mercado?
Neste ponto concordamos com as indicações do Grupo de Reflexão (GR) quanto às características de um modelo de financiamento e fomento da produção de conteúdos num ambiente de convergência.
Para além disso, pensamos que o sector público de difusão audiovisual deve ter um papel fundamental na promoção e divulgação desses conteúdos estabelecendo-se um espaço "fora do mercado" que possa fornecer uma alternativa aos conteúdos tendencialmente uniformizados do sector comercial.
Deverá ainda fomentar-se e incentivar-se de forma concreta e efectiva o terceiro sector, ou sector de economia social, como forma alternativa de fornecer conteúdos de qualidade e diversidade.
Quanto ao sector privado, sem por em causa as regras de mercado, devem estabelecer-se algumas obrigações de serviço público, também no sentido de divulgação dos conteúdos de "interesse público".
9. De que forma se deverá/poderá salvaguardar o posicionamento e suporte dos operadores de televisão de emissão em aberto, por forma a salvaguardar a sua subsistência, num mercado que se vai tornar altamente competitivo e em que as suas fontes de receitas habituais podem estar a ser postas em causa? Que novas receitas poderão ser identificadas pelos operadores de canais de televisão, em particular dos novos?
Pensamos que a salvaguarda dos canais em aberto se deverá fazer sobretudo impondo limitações às emissões em canais fechados, numa lógica de serviço público, e não através de obtenção de novas receitas para os operadores privados. Por outras palavras, os canais fechados, uma vez que não cumprem o requisito fundamental de acessibilidade universal que deve presidir a estes serviços de interesse geral, não deverão poder beneficiar do "mercado" em prejuízo dos operadores mais "universalistas".
Parece-nos que o desvio de receitas para os canais temáticos não colocará em causa a subsistência dos canais generalistas, em especial se se assegurar a existência de canais públicos.
10. Que implicações poderá ter a diversificação exponencial de oferta televisiva, propiciada pelo novo contexto tecnológico, na configuração e prestação do serviço público de televisão?
A prestação do serviço público de televisão deve ser orientada de acordo com os princípios de acessibilidade, igualdade de acesso, transparência no financiamento, pluralidade, qualidade, entre outros. Os desafios ao serviço público de televisão são grandes por isso é necessário apostar num serviço fora da lógica de mercado e das audiências para se estabelecer uma alternativa de qualidade e credível.
O fomento do mercado não pode inviabilizar a existência de um serviço público de televisão, sendo necessário encontrar-se formas de discriminação positiva deste.
Os operadores privados deverão igualmente estar sujeitos a obrigações de serviço público e obrigados a contribuir para o financiamento do mesmo. Mas isso só será possível se efectivamente o serviço público de televisão se orientar por uma lógica diferente da dos restantes canais.
11. Deverá o âmbito da missão de serviço público de televisão ser estendido a uma panóplia mais vasta de conteúdos, serviços e suportes tecnológicos? Em caso afirmativo, em que moldes e de que forma?
Sim. Em nossa opinião deverá existir um "espaço público" em todos os conteúdos, serviços e suportes da Sociedade da Informação como forma de assegurar o desenvolvimento equilibrado da sociedade, combatendo as assimetrias e promovendo a coesão económica e social. Este objectivo poderá ser concretizado de duas formas: com a existência de empresa(s) pública(s) no(s) sector(es) em questão ou, onde tal não se revelar necessário, através da imposição de obrigações específicas, bem definidas, de serviço público. Importante é que o serviço público seja sempre orientado por princípios credíveis.
12. Qual deverá ser o âmbito de aplicação do serviço universal no contexto da convergência? Que estratégia adoptar em relação à banda larga?
O âmbito de aplicação do serviço universal no contexto da convergência deve ser alargado de forma a incluir a ligação à Internet e o correio electrónico. Num ambiente de convergência e tendo em conta o princípio da qualidade, estes serviços devem ser disponibilizados através da rede que forneça as melhores condições de utilização, designadamente as redes de banda larga.
13. De que forma se poderão reforçar os mecanismos e meios de acesso às comunicações, postos à disposição de pessoas com necessidades especiais? Que papel poderá o serviço universal desempenhar nesse sentido?
O serviço universal deverá contemplar as obrigações dos operadores em face dos consumidores com necessidades especiais de forma a promover a sua inclusão. Este é um aspecto muito importante onde se deverá contar com a participação das organizações representativas dos cidadãos com necessidades especiais na definição das regras inerentes ao serviço universal.
14. Como assegurar e salvaguardar um justo equilíbrio de direitos e interesses entre as diferentes categorias de titulares de direitos e utilizadores de obras e prestações objecto de protecção? Em particular, que ponderação deverão merecer os interesses dos titulares dos direitos de exploração económica dos serviços/conteúdos, quando não coincidentes com os interesses dos respectivos autores?
Trata-se de uma questão de difícil resposta. Em nossa opinião, quando os interesses não forem coincidentes deverá privilegiar-se, em primeiro lugar, os interesses dos utilizadores/consumidores à luz da promoção universal dos conteúdos. O regulador deve ter um papel predominante para garantir que, não obstante essa protecção dos interesses dos consumidores, os direitos dos autores sejam devidamente acautelados.
Parece-nos que as regras de protecção dos direitos de autor deverão ser mais abertas, no sentido de permitir uma maior divulgação das obras. Para contrabalançar, deverá existir uma efectiva fiscalização da sua aplicação e o sancionamento das infracções.
15. Qual o modelo de regime sancionatório mais adequado a garantir a boa observância das regras que vierem a ser definidas para o ambiente da convergência?
Concordamos com a posição do GR relativamente a este aspecto. Importa apenas acrescentar que é importante, no nosso entender, o estabelecimento de sanções acessórias que se traduzam em punições de natureza não pecuniária, como por exemplo a suspensão da actividade por tempo determinado, como forma de dissuasão dos operadores. Muitas vezes as sanções de natureza não pecuniária revelam-se mais eficazes na prevenção de abusos.
16. Como compatibilizar a regulação vertical com a regulação horizontal? Será apropriado adoptar um modelo aglutinador de competências e atribuições hoje dispersas por entidades diferentes, tendo presente a necessária garantia de independência? Em caso afirmativo, em que moldes e com que limites? A agregação antes referida deve ter como limite a separação actual entre os media e as comunicações?
Parece-nos apropriado adoptar um modelo de regulação aglutinador das competências dispersas por diversos organismos no caso dos media. O modelo deve ser o de uma entidade de regulação independente à semelhança do que existe hoje no sector das comunicações.
No entanto, essa agregação deve ter como limites a separação entre os media e as comunicações e ainda a manutenção das competências do Instituto do Consumidor que lhe estão actualmente atribuídas, bem como as da Direcção Geral do Comércio e Concorrência (muito embora, também nestes casos, fosse desejável a criação de uma entidade administrativa independente).
Mais importante que a aglutinação de competências é, no nosso entender, a criação de um quadro institucional que favoreça a coordenação efectiva e sustentada dos diversos organismos.
17. Fará sentido dotar as entidades reguladoras de poder de intervenção acrescido, balizado por regulamentação dotada de flexibilidade apta a responder, em moldes adequados, à dinâmica de desenvolvimento dos sectores em presença?
Sim, desde que seja assegurada, de facto, a independência dessas entidades em face dos interesses político-partidários e dos interesses dos profissionais dos sectores e ainda que seja assegurada a participação dos diversos interesses (como os dos consumidores) na definição e aplicação das decisões.
18. Qual poderá, ou deverá ser o papel da auto-regulação na prossecução de determinados objectivos de interesse público e económicos?
O papel da auto-regulação deve ser complementar ao da regulação. Existem áreas onde a auto-regulação pode revelar-se um meio eficaz e célere de atingir objectivos de interesse público e económicos.
No entanto, a auto-regulação deve ser sempre complementar, subsidiária e enquadrada na política geral de regulação uma vez que só assim se pode assegurar os objectivos mais gerais e vastos de interesse público.
P'la Direcção
Rodrigo Gouveia, Dr.
