GRUPO ZON
Considera o GRUPO ZON que para uma efectiva promoção da concorrência o processo de atribuição de frequências deveria contribuir para permitir a entrada de um novo operador no mercado móvel de voz e banda larga. Neste sentido, e tendo o ICP-ANACOM optado por um modelo de atribuição através de leilão, este deve ser estruturado por forma a que seja possível atingir esse objectivo.
No entanto, considera que, ao seleccionar o modelo de leilão, o ICP-ANACOM não contemplou no seu projecto de decisão regras elementares necessárias à viabilização da entrada de novos players no mercado. Nomeadamente, considera esta entidade que o modelo de leilão actualmente proposto, lote a lote e sequencial, não permite a um operador garantir a compra de um agregado mínimo de espectro para ter uma oferta competitiva e sustentável no mercado, arriscando-se por exemplo a conseguir a compra de um lote de espectro na categoria B (800 MHz) e a não conseguir adquirir quaisquer outros lotes adicionais ou mesmo, a conseguir comprar um lote nos 2,6 GHz sem o conseguir complementar com outros lotes na mesma categoria de frequências.
Considera que esta situação é mais grave para um novo entrante (que não detém espectro), dado que não lhe seria possível complementar algumas falhas na obtenção de lotes de frequências, com espectro já na sua posse, e como tal considera que este modelo de leilão é “desmotivador” para a entrada de um novo operador no processo de atribuição de frequências.
Para obviar a este risco o GRUPO ZON propõe que o ICP-ANACOM opte por um modelo de leilão que permita agregação de lotes (combinatório ou semelhante) em que cada licitante licite pelo conjunto de lotes que pretende adquirir, valorizando-se assim a complementaridade dos vários lotes a concurso.
Neste contexto, o GRUPO ZON considera que a combinação de pelo menos 2 x 5 MHz na faixa dos 800/900 MHz, com 2 x 20 MHz, na faixa dos 2,6 GHz, se lhe afigura um portfólio adequado, dando como exemplo os modelos de leilão da Alemanha onde se permitiram licitações simultâneas em vários blocos e do Reino Unido, onde está previsto um modelo combinatório.
GRUPO PT
[IIC] [FIC]
O modelo escolhido pelo ICP-ANACOM apresenta, no entender do GRUPO PT, os seguintes problemas:
- Limita a capacidade dos licitantes de definirem a agregação de espectro que entendem adequada, correndo assim um forte risco, seja de obterem um conjunto de frequências que não é o desejável, seja de obterem, numa dada faixa, um número de lotes inferior àquele que é necessário para uma operação comercialmente viável e tecnicamente equilibrada (pagando um preço, que não pagariam se soubessem de antemão que não iriam obter o número de lotes tido como suficiente);
- Não lida minimamente com aquele que é conhecido como o “risco da exposição” (aggregation risk); [IIC] [FIC]
- Conduz a que o leilão apresente riscos de destruição de valor accionista, levando a resultados imprevisíveis e indesejáveis, uma vez que comporta um elevado nível de incerteza e não permite uma correcta valorização e preparação da estratégia de licitação, a menos que apenas se pretenda garantir uma excessiva sobrevalorização do encaixe, o que será crítico para os participantes.
[IIC] [FIC]
OPTIMUS
[IIC] [FIC]
A OPTIMUS defende ainda que o ICP-ANACOM deverá fundamentar as opções tomadas, identificando as vantagens do modelo escolhido e as desvantagens de outras alternativas, em função dos objectivos que o ICP-ANACOM visa atingir com a atribuição de direitos de utilização das frequências incluídas.
A OPTIMUS efectua uma análise comparativa entre vários modelos de leilão (CCA – Combinatorial Clock Auction -, SMRA, envelope fechado e sequencial), utilizando um conjunto de critérios, que considera serem fundamentais no desenho de um leilão, nomeadamente:
- Eficiência, assegurando que um determinado bloco é sempre ganho pelo licitante que mais o valoriza e garantindo um nível de competitividade adequado no mercado após o leilão;
- Minimização do risco de exposição, permitindo aos licitantes reflectir as suas preferências sobre blocos complementares, maximizando a capacidade de agregação da quantidade de espectro considerada necessária por cada um dos participantes, e reduzindo o risco de fragmentação do espectro em blocos alocados a um mesmo participante, mas não contíguos;
- Minimização do risco inerente aos valores comuns;
- Robustez ao conluio e à licitação estratégia ou especulativa;
- Transparência; e
- Simplicidade e celeridade.
Em face da análise efectuada, a OPTIMUS considera que o modelo colocado em consulta pública é inadequado e inédito, não correspondendo às melhores práticas adoptadas em inúmeros processos de atribuição de espectro. Trata-se de um modelo complexo, que induz elevados níveis de incerteza susceptíveis de reduzir a concorrência, resultando em prejuízos para essa concorrência e para os consumidores e o bem-estar geral. Comparando diversos formatos de leilão, considera que os modelos simultâneos (SMRA) ou combinatórios (CCA) são superiores ao modelo sequencial. Neste âmbito considera que a complexidade exponencial do último modelo sugere que o modelo de leilão do tipo SMRA, com eventuais ajustamentos, deve ser o que escolhido pelo regulador.
VODAFONE
A VODAFONE considera que o actual desenho do leilão deve ser modificado de forma a evitar resultados imprevisíveis e possivelmente ineficientes, e a procurar incentivar um comportamento racional por parte dos licitantes.
Considera que o modelo adoptado pelo ICP-ANACOM é inadequado e poderá muito provavelmente redundar em resultados ineficientes, o que numa perspectiva a longo prazo poderá resultar num decréscimo significativo da qualidade dos serviços de comunicações electrónicas em Portugal.
Considera ainda que o facto de o modelo proposto ser sequencial dificulta de forma injustificada a possibilidade de os operadores adquirirem o espectro necessário e aumenta de forma desproporcionada a insegurança dos operadores no investimento a realizar. Considerando, assim, injustificada a adopção do presente modelo, por confronto com a adopção de modelos já testados e de sucesso comprovado, a VODAFONE solicita a revisão e reformulação do mesmo, visando a adopção de várias características comuns à maior parte dos leilões de espectro que têm vindo a ser desenvolvidos a nível internacional.
Refere ainda que os modelos sequenciais são recomendados quando a valorização que os licitantes atribuem a cada bem é independente das restantes, não sendo o caso das actuais faixas de frequências alvo de licitação. Salienta que várias entidades, incluindo ela própria, se manifestaram a favor da possibilidade de conjugação do espectro da faixa dos 2,6 GHz com as restantes faixas então disponíveis (1800 MHz e 2,1 GHz). Deste modo, existindo relações de complementaridade e substituibilidade entre as várias faixas, considera que as mesmas não podem deixar de servir de base à flexibilidade e criatividade que deverá o ICP-ANACOM estimular no âmbito do modelo de leilão, por oposição ao modelo ora proposto.
Assim, realça a VODAFONE que uma atribuição sequencial dos lotes compromete a prossecução das sinergias, contribuindo para a imprevisibilidade dos resultados, dado que tal modelo:
- Não permite a redução da incerteza comum associada ao processo de leilão;
- Fomenta a complexidade no processo, obrigando os licitantes a prever não só o valor do lote como os restantes lotes substitutos ou complementares implícitos às estratégias que definiram para o desenvolvimento das redes de suporte à nova geração móvel;
- Potencia uma discriminação dos valores de aquisição da mesma quantidade e tipologia de espectro;
- Potencia erros de valorização dos diferentes lotes e resultados imprevisíveis, impossibilitando a correcção dos valores do espectro atribuídos pelos licitantes durante o processo de leilão;
- Possibilita a atribuição de espectro indesejado pelos licitantes.
A VODAFONE realça ainda outros aspectos negativos relacionados com o modelo de leilão, nomeadamente a possibilidade de lotes da mesma categoria serem vendidos por diferentes preços e a impossibilidade de os licitantes poderem formular licitações em pacotes de lotes aumentando o risco de não poderem assegurar a execução das suas estratégias.
Com base em comparações com os modelos adoptados por algumas autoridades europeias, salientando que em nenhum dos 12 países onde já ocorreram ou irão ocorrer leilões se optou por um modelo sequencial, a VODAFONE refere que, de um modo geral, todos se decidiram por um de dois modelos: SMRA ou CCA. A VODAFONE considera que as propriedades de ambos os modelos possibilitam aos participantes no leilão reduzirem o seu nível de incerteza quanto à valorização do espectro, defendendo que a alteração do actual modelo é fundamental, e destacando o modelo de leilão SMRA como aquele que é mais utilizado em leilões de espectro e o que mais se assemelha com o proposto pelo ICP-ANACOM (no tocante às faixas de frequências em causa).
Entendimento do ICP-ANACOM
O ICP-ANACOM ponderou aprofundadamente os comentários, bem como as preocupações suscitadas quanto ao modelo de leilão nos vários contributos recebidos na presente consulta, em particular quanto aos riscos de exposição (aggregation risks) e de substituição identificados pela quase totalidade dos respondentes.
Na formulação do projecto de regulamento, o ICP-ANACOM tinha já avaliado este risco, tendo-o contrastado com o objectivo de reduzir a complexidade de implementação do leilão, nomeadamente do ponto de vista dos potenciais licitantes.
Considerando as respostas agora recebidas e a importância que é dada ao risco de exposição – aumentando assim as preocupações que o ICP-ANACOM já tinha neste domínio -, considera-se essencial a revisão dos respectivos termos optando pela adopção de um modelo com licitações simultâneas e ascendentes, vulgo tipo SMRA, o qual, entende esta autoridade, minimiza eficazmente alguns dos principais problemas identificados pela generalidade dos respondentes.
Em particular, releva-se a característica de simultaneidade do leilão que, relativamente ao modelo sequencial, se adequa melhor ao facto de as faixas em disputa poderem ser substituíveis e/ou complementares. Adicionalmente, o modelo simultâneo permite uma “descoberta” de preços mais completa, ao possibilitar aos licitantes o acompanhamento da evolução dos preços relativos entre categorias, evitando deste modo o problema conhecido na literatura económica como a “maldição do vencedor”.
Finalmente, releva-se que o modelo proposto pelo ICP-ANACOM no novo projecto de regulamento foi também identificado como adequado por vários respondentes.
Tendo presente a adopção de um novo modelo de leilão, os artigos 17.º a 21.º do presente projecto de regulamento, relativos à fase de distribuição, são substituídos, dado estarem relacionados com o funcionamento do leilão adoptado. No novo projecto de regulamento, o funcionamento da fase de licitação, que substitui a fase de distribuição, consta dos artigos 16.º a 26.º.
