Opções em consideração

Face ao enquadramento e evolução verificada ao nível do sector das comunicações electrónicas considera-se relevante recolher os contributos do mercado sobre a forma como deve ser equacionada, e se deve ser equacionada, a manutenção da componente de postos públicos no âmbito do SU.

Note-se que, atendendo ao enquadramento do SU, nomeadamente no que respeita às regras relativas ao seu financiamento explicitadas na secção 3, se releva a importância de estabelecer um equilíbrio adequado entre o número de postos públicos que são considerados essenciais a nível da prestação do SU, e o custo para o mercado da existência dessa obrigação. Neste contexto realça-se que, quer o financiamento da prestação do SU de postos públicos fosse feito através de fundos públicos (ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 97º da LCE), quer seja assegurado pelos próprios operadores de redes e serviços de comunicações electrónicas (ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 97º da LCE), os consumidores acabarão por suportar os encargos financeiros associados ao parque de postos públicos a instalar. O impacte nos consumidores finais ocorrerá enquanto contribuintes, no caso do financiamento ser público, ou directamente, no caso do financiamento ser assegurado pelos operadores de redes e serviços de comunicações electrónicas, e de os referidos operadores reflectirem os respectivos encargos nos preços dos serviços de comunicações electrónicas que prestam.

Assim, no âmbito da fixação do número de postos públicos e demais obrigações relacionadas com a sua instalação é essencial ponderar se os benefícios a alcançar para a população em geral da prestação do SU de postos públicos justificam os custos que necessariamente lhe estarão associados. A este respeito importa salientar que quanto maior for o parque de postos públicos maiores serão os encargos a suportar. Nesta conformidade, alerta-se para a necessidade de ser equacionada uma solução em que os benefícios para a população sejam optimizados, para assegurar o acesso generalizado aos serviços telefónicos, tendo presente a penetração do serviço telefónico prestado num local fixo e do serviço telefónico móvel, evitando onerar excessiva e injustificadamente os consumidores em geral, por um conjunto de obrigações que poderá já não corresponder à real necessidade da população alvo dessas obrigações.

Nas condições descritas entende o Regulador que se devem colocar à discussão as seguintes opções, que mais à frente são apresentadas detalhadamente numa tabela:

• Opção 1
  
  
  • Manter a oferta de postos públicos no âmbito do SU nas actuais condições.
    
    
• Opção 2
  
  
  • Manter uma oferta de postos públicos no âmbito do SU estabelecendo uma redução do número de postos públicos face à situação actual, através de uma obrigação de cobertura mínima baseada na aplicação de critérios de dispersão geográfica;
  • Manter inalterado o número total de postos públicos actualmente instalados em locais de interesse social, eliminando os "hotéis, pensões e residenciais" como local de interesse social e incluindo as "lojas do cidadão";
  • Manter inalterado o actual número de postos públicos disponibilizados a utilizadores com necessidades especiais.
    
    
• Opção 3
  
  
  • Manter uma oferta de postos públicos no âmbito do SU estabelecendo uma maior redução do número de postos públicos do que a prevista na opção 2, pela aplicação de critérios de dispersão geográfica menos exigentes;
  • Reduzir o número de postos públicos em locais de interesse social, eliminando os "hotéis, pensões e residenciais" como local de interesse social e incluindo as "lojas do cidadão";
  • Manter inalterado o actual número de postos públicos disponibilizados a utilizadores com necessidades especiais.
    
    
• Opção 4
  
  
  • Não manter o serviço de postos públicos como uma prestação incluída no SU.

No que respeita à opção 1, que reflecte a manutenção das actuais condições praticadas pela PTC, é entendimento desta Autoridade que a definição de uma obrigação de disponibilização de um tão elevado número de postos públicos (na ordem dos trinta mil) para a totalidade dos país, face ao exposto em termos de evolução do sector das comunicações electrónicas e ao benchmark apresentado, se afigura desproporcionada e injustificada.

Nota-se que Portugal é o país da Europa onde a densidade de postos públicos é das mais elevadas (em 2008 era de 3,41 postos públicos por 1.000 habitantes, conforme é possível verificar pelo Gráfico 17, perspectivando-se que em 2011 seja na ordem dos 2,8 postos públicos por 1.000 habitantes) e onde, em paralelo, existe igualmente uma elevada taxa de penetração do serviço telefónico móvel (154,9 cartões SIM por 100 habitantes ¹), o qual tem também uma cobertura muito abrangente (próxima dos 100 por cento da população). Saliente-se ainda que, em outros países, como a Itália, com penetração móvel semelhante, se considerou razoável proceder à remoção de cerca de 90 por cento do parque de postos públicos num espaço de 4 anos. Por seu lado, no Reino Unido, que apresenta uma taxa de penetração do serviço móvel menor do que a registada em Portugal, o Regulador decidiu permitir a remoção de uma parte do parque de postos públicos, mediante determinadas condições. Para esta decisão não terá sido alheio o facto de se ter
constatado que só cerca de 40 por cento do parque de postos públicos é rentável.

Acresce que, de acordo com os resultados publicados no Eurobarometer Survey, referidos no capítulo 6.1, em Portugal 78 por cento dos respondentes ao referido inquérito afirmam nunca usar os postos públicos. Entre os que usam os postos públicos, o factor identificado como a principal razão para os usar (com 55 por cento das respostas) relaciona-se com os problemas de cobertura do serviço telefónico móvel, a falta de bateria ou a inexistência de crédito nos cartões SIM.

Estes factores, aliados à progressiva redução da utilização do parque de postos públicos em Portugal, e ao custo para o mercado da manutenção do actual parque, apontam para que a abordagem sugerida na opção 1 não seja a mais adequada.

No que respeita à opção 4, relembra-se que na União Europeia existem apenas cinco países (Dinamarca, Estónia, Finlândia, Holanda, e Macedónia) que não integraram o serviço de postos públicos no âmbito do SU. Sem prejuízo de se considerar que se trata de uma prestação que já assumiu uma maior importância para a população em geral, sobretudo antes do serviço telefónico móvel ter atingido uma taxa de penetração significativa, considera-se que continua a existir uma franja da população, eventualmente de um estrato sócio-económico mais baixo, que, para as suas necessidades de comunicação, depende do acesso ao serviço de postos públicos.

Note-se, a este respeito, que o ICP-ANACOM levou a cabo uma análise das características dos utilizadores do serviço telefónico móvel e fixo, com base no Inquérito ao Consumo de Comunicações Electrónicas de Dezembro de 2009 ², tendo concluído que 7,9 por cento dos agregados familiares tinham apenas o serviço telefónico prestado em local fixo, enquanto 3,9 por cento dos agregados familiares não tinham acesso a qualquer serviço telefónico, fixo ou móvel. Adicionalmente, salienta-se que, de acordo com dados do mesmo Inquérito, em 2009, a maioria dos agregados familiares que utilizam o serviço telefónico exclusivamente por acesso fixo são de classes sociais mais baixas (cerca de 80 por cento enquadram-se na classe D) e aproximadamente 64 por cento destes agregados integram indivíduos com 65 ou mais anos.

Salienta-se ainda que em Portugal uma das razões para a utilização dos postos públicos, identificada por 26 por cento dos respondentes, se relaciona com o facto dos utilizadores não possuírem o serviço telefónico prestado em local fixo (conforme dados do Eurobarometer Survey, referido no capítulo 6.1. da presente consulta). Por outro lado, em Portugal existem ainda 10 por cento de utilizadores que referem usar regularmente o serviço de postos públicos "Uma vez por semana ou mais frequentemente", "Cerca de uma vez por mês" ou "Menos frequentemente do que uma vez por mês".

Face ao exposto, afigura-se que a prestação do serviço de postos públicos deve continuar a integrar a prestação do SU, pelo que a opção 4 não parece igualmente ser a aproximação mais adequada, face ao que se conhece do mercado. 

Deste modo, considera-se adequado equacionar a possibilidade de fixação de diversos critérios de dispersão geográfica em conformidade nomeadamente com o proposto nas opções 2 e 3.

A opção 2 permite reduzir de modo significativo o actual parque de postos públicos, uma vez que se baseia na fixação de um critério de dispersão geográfica que se traduz na obrigação de instalar um posto público por freguesia, acrescido de mais um posto público por cada 1.000 habitantes, nas freguesias com mais de 1.000 habitantes.

Nesta opção, considera-se que o prestador do SU deverá assegurar o mesmo número de  postos públicos actualmente existentes em locais considerados de interesse social (ou seja, 2730 postos públicos), deixando os hotéis, pensões e residenciais de ser considerados como locais de interesse social. Deve também manter o número de postos públicos adaptados a deficientes com cadeiras de rodas.

A opção 2 garantiria que a prestação do serviço chega à totalidade da população residente e de visita a Portugal, permitindo uma densidade de postos públicos por 1.000 habitantes na ordem de 1,4, valor semelhante ao da actual média europeia.

Não obstante, há que ponderar a necessidade de determinar um critério baseado nesta opção, sobretudo atendendo ao que se referiu nos capítulos anteriores sobre a taxa de penetração do serviço móvel terrestre e à reduzida utilização dos postos públicos. Acresce que se trata de uma opção que, embora continue a garantir claros benefícios para a população em geral, ainda assim implica encargos relevantes para o mercado, expectavelmente superiores aos da opção 3.

Neste contexto, apresenta-se a opção 3 que promove uma maior redução do actual parque de postos públicos face à opção 2, pois parte da fixação de um critério menos exigente de dispersão geográfica que se traduz na obrigação de instalação de um posto público por freguesia, acrescido apenas de mais um posto público nas freguesias com mais de 1.000 habitantes, devendo totalizar cerca de 6.300 postos públicos em todo o território nacional. Nesta opção, considera-se que o prestador do SU deverá ainda instalar 2.000 postos públicos em locais considerados de interesse social (uma redução de cerca de 27 por cento face à opção 2), deixando, como na opção 2, os "hotéis, pensões e residenciais" de ser considerados como locais de interesse social e passando a incluir as "lojas do cidadão". Do parque total a instalar - cerca de 8,5 mil postos públicos - deve ser garantido que 400 postos públicos sejam adaptados a deficientes com cadeiras de rodas.

O número total de postos públicos a instalar com base nos critérios definidos na opção 3 permite uma densidade de postos públicos por 1.000 habitantes na ordem dos 0,8. Trata-se de um valor que é claramente inferior ao da média europeia, embora seja ainda superior ao verificado em países como a Holanda, República Checa, Suécia, Lituânia, Noruega e Suíça.

Poder-se-á considerar que esta opção tem uma vantagem face à opção 2, dado que garante benefícios para a população em geral, com um custo expectavelmente inferior, tendo em consideração o seu menor grau de exigência.

Adicionalmente, salienta-se que o serviço de postos públicos é um serviço que se encontra liberalizado, sendo que uma eventual redução das obrigações associadas à sua prestação, enquanto serviço que se integra no âmbito do SU, não implica obrigatoriamente a diminuição do parque de postos públicos, ou pelo menos não implica uma redução na mesma proporção da redução das obrigações impostas, até porque essa prestação em diversos casos será rentável.

A tabela seguinte apresenta detalhadamente os critérios que integram cada uma das opções consideradas e sobre as quais se solicitam os comentários dos interessados.