9. Medidas já adotadas com vista a garantir a defesa da concorrência e dos consumidores

Como ponto prévio importa salientar que o ICP-ANACOM, na prossecução dos seus objetivos de regulação, tem atuado no sentido de criar condições para a promoção de mercados abertos e concorrenciais e garantir a proteção dos direitos dos utilizadores, com base nos instrumentos de que dispõe, nomeadamente os referidos na secção A.

Nesse contexto, e atentas as preocupações em concreto sobre os mercados móveis, assinale-se que, numa abordagem preventiva, foram introduzidas diversas medidas no Regulamento do Leilão através das quais se procurou garantir, em simultâneo, que não fossem introduzidas distorções no nível de concorrência existente entre os operadores de rede móvel presentes no mercado, e que fosse criada a possibilidade de entrada no mercado de novos prestadores.

Releva-se a este respeito que o ICP-ANACOM considerou que o Leilão Multifaixa, dada a totalidade do espectro que foi disponibilizado, constituiria uma oportunidade relevante de aquisição de direitos de utilização de frequências. Tendo presente que nem todos os interessados poderiam conseguir obter direitos na quantidade e nas faixas de frequências pretendidas, atendendo ainda ao interesse que o espectro também assumia para as entidades que já detinham esses direitos, o ICP-ANACOM considerou essencial acautelar as situações referidas, nomeadamente através de um desenho adequado dos limites à aquisição do espectro, bem como a nível da introdução de obrigações de cobertura e de acesso à rede. Em simultâneo, procurou-se também prevenir a possibilidade de açambarcamento do espectro, nomeadamente associada à adoção de estratégias de fecho do mercado a novos entrantes.

Neste contexto, o ICP-ANACOM desenhou o leilão no sentido de ser assegurado um equilíbrio na abordagem regulatória de promoção de maiores níveis de concorrencialidade nos mercados dos serviços e de infraestruturas de comunicações, tendo sido ressalvada a importância da criação de melhores condições de concorrência nos primeiros mercados, em particular nas situações em que o investimento e o acesso a infraestruturas se poderia revelar mais demorado, oneroso e de maior dificuldade, bem como a criação dos incentivos adequados à promoção da concorrência nos mercados das infraestruturas.

Houve assim um objetivo de garantir que os eventuais interessados em entrar nos mercados das redes e serviços de comunicações eletrónicas pudessem ir subindo nos diversos degraus de acesso (“escada de investimento”) às infraestruturas existentes dos operadores instalados – assumindo-se a sua difícil replicabilidade em termos de custos -, partindo de níveis (ou degraus) que não envolvem custos de investimento elevados em infraestruturas, até ao topo da escada, onde são necessários investimentos significativos ao mais alto nível da infraestrutura de acesso. Sem prejuízo, reconheceu-se que, num mercado maduro, a presença de operadores cujos modelos de negócio se baseiam na utilização de reduzidos níveis de infraestrutura própria pode ser positiva a nível de segmentação do mercado e de eficiência estática.

Neste contexto são de destacar as seguintes medidas que foram incluídas no Regulamento do Leilão:

a)    Imposição de limites máximos de espectro (spectrum caps) que cada entidade poderia obter no leilão (n.º 1 do artigo 8.º do Regulamento do Leilão), nos seguintes termos:

• 2 x 10 MHz na faixa dos 800 MHz (tendo sido disponibilizado um total de 6 lotes de 2 x 5 MHz) - este limite permitia que, a ser atribuída a totalidade do espectro disponível, surgissem no mínimo três operações (cada uma com 2 x 10 MHz) e no máximo seis operações (cada uma com 2 x 5 MHz);
• 2 x 5 MHz na faixa dos 900 MHz, apenas aplicável às entidades que já detivessem direitos de utilização de frequências nesta faixa (tendo sido disponibilizado um total de 2 lotes de 2 x 5 MHz) - este limite permitia que, a ser atribuída a totalidade do espectro disponível, em que pelo menos uma das entidades envolvidas fosse um dos operadores de rede móvel em atividade, surgissem duas operações (cada uma com 2 x 5 MHz), e no caso de não estar envolvido nenhum dos operadores de rede móvel, surgisse entre uma (com 2 x 10 MHz) a duas operações (cada uma com 2 x 5 MHz);
• 2 x 20 MHz na faixa dos 1800 MHz, incluindo o espectro já detido nesta faixa (tendo sido disponibilizado um total de 9 lotes de 2 x 5 MHz e de 3 lotes de 2 x 4 MHz) - este limite permitia que, a ser atribuída a totalidade do espectro disponível, surgisse uma multiplicidade de operações (até doze operações), e um mínimo de três operações, caso houvesse vários interessados em esgotar o limite imposto (várias combinações em termos de quantidade de espectro seriam possíveis nesta situação); e
• 2 x 20 na faixa dos 2,6 GHz, apenas aplicável ao espectro emparelhado (tendo sido disponibilizado um total de 14 lotes de 2 x 5 MHz) - este limite permitia que, a ser atribuída a totalidade do espectro disponível, surgisse no mínimo quatro operações (várias combinações em termos de quantidade de espectro seriam possíveis, como por exemplo três operações de 2 x 20 MHz e uma operação de 2 x 10 MHz), e um máximo de catorze operações;

b)    Imposição de um limite adicional, diferido no tempo, segundo o qual os titulares que detivessem, na sequência do leilão, quantidades de espectro radioelétrico que excedessem um limite de 2 x 20 MHz no conjunto das faixas dos 800 MHz e dos 900 MHz, teriam de, após 30 de junho de 2015 e no prazo máximo de seis meses a contar desta data, proceder à transmissão do excedente a esse limite a terceiros ou, à devolução de tal espectro ao ICP-ANACOM (n.^os 2 e 3 do artigo 8.º do Regulamento do Leilão);

c)    Concessão de um desconto de 25% ao preço dos lotes ganhos na faixa dos 900 MHz, exclusivamente aplicável a entidades que ainda não detivessem espectro nessa faixa (n.^os 3 e 4 do artigo 25.º do Regulamento do Leilão);  

d)    Imposição de obrigações de acesso à rede, que dispunham no sentido de as entidades que, após o leilão, detivessem 2 x 10 MHz na faixa dos 800 MHz ou pelo menos 2 x 10 MHz na faixa dos 900 MHz (incluindo, neste caso, o espetro já detido antes do leilão), ficassem obrigadas a aceitar negociar de boa-fé e em condições de não discriminação acordos com vista a permitir o acesso às suas redes, através de acordos para operação móvel virtual, de acordos de itinerância nacional e de acordos de acesso e partilha de infraestruturas (alínea a) do n.º 2 do artigo 35.º do Regulamento do Leilão);

e)    Imposição de uma obrigação de cobertura associada a cada lote de 2 x 5 MHz na faixa de frequências dos 800 MHz, de um máximo de 80 freguesias que tendencialmente se encontram sem cobertura de banda larga móvel (alínea b) do n.º 2 do artigo 33.º e artigo 34.º do Regulamento do Leilão);  

f)     Fixação de um prazo máximo para o início da exploração comercial dos serviços, em geral de três anos a contar da data de emissão dos títulos, sem prejuízo das restrições relativas à operação da faixa dos 800 MHz, e em especial e no que respeita à faixa dos 900 MHz, de 1 ano a contar da mesma data, com vista a uma utilização efetiva e eficiente do espectro (alínea c) do n.º 2 do artigo 33.º e artigo 36.º do Regulamento do Leilão); e

g)    Fixação de um prazo mínimo de 2 anos após o início da exploração comercial dos serviços mediante a efetiva utilização das frequências consignadas para uma eventual transmissão ou locação dos direitos de utilização de frequências, salvo motivo devidamente fundamentado e como tal reconhecido pelo ICP-ANACOM (alínea f) do n.º 2 do artigo 33.º e artigo 37.º do Regulamento do Leilão).

Neste contexto, releva-se que a Vodafone terá de proceder à transmissão ou à devolução de espectro, após 30 de junho de 2015 e no prazo máximo de seis meses a contar desta data, atendendo a que, na sequência do Leilão Multifaixa e no conjunto das faixas de frequências dos 800 MHz e dos 900 MHz, se tornou titular de direitos de utilização de frequências sobre um total de 2 x 23 MHz, acima do acima referido limite de 2 x 20 MHz.

Para além disso, releva-se ainda que, em resultado do Leilão Multifaixa, as obrigações de acesso acima referidas na alínea d) são aplicáveis aos três operadores vencedores (MEO, Optimus e Vodafone no que diz respeito à faixa dos 800 MHz e Vodafone no que diz respeito à faixa dos 900 MHz). As obrigações de cobertura acima referidas na alínea e), por seu turno, são igualmente aplicáveis à MEO, à Optimus e à Vodafone, tendo cada uma destas empresas ficado obrigada a assegurar a cobertura de 160 freguesias, entretanto já identificadas pelo ICP-ANACOM, através da deliberação do ICP-ANACOM de 9.11.2012¹, e selecionadas por cada operador, nos termos concretizados na deliberação do ICP-ANACOM de 22.08.2013².

Note-se que os objetivos do ICP-ANACOM em relação às condições concorrenciais do mercado móvel também se manifestaram noutros contextos. A título de exemplo, releva-se a redução progressiva e continuada dos preços grossistas de terminação móvel, que se tem constituído como um instrumento fundamental para equilibrar as condições concorrenciais do mercado móvel retalhista.

Além da redução nos preços grossistas de terminação, o ICP-ANACOM tem ao longo dos últimos anos intervindo através da adoção de outras medidas que têm como objetivo favorecer a entrada no mercado de novos operadores e criar maiores benefícios para os utilizadores finais, entre as quais se destacam em particular: i) a publicitação do enquadramento regulatório da atividade dos operadores móveis virtuais (MVNO), em 2007, ii) o lançamento, em 2008, do concurso público para atribuição de um direito de utilização na faixa de frequências dos 450-470 MHz para oferta de serviço móvel terrestre, em que os operadores móveis ficaram impedidos de participar, e iii) a atribuição de direitos de frequências na faixa dos 3400 - 3800 MHz para aplicações BWA, em 2010, em que os operadores de rede móvel também ficaram impedidos de aceder aos direitos em causa.