Sentido provável da deliberação da ANACOM sobre a evolução da oferta grossista “Rede ADSL PT”
I – Desenvolvimento da banda larga
A promoção da universalidade do acesso à Internet de banda larga e de condições, ao nível grossista, que assegurem o desenvolvimento de forma sustentada e concorrencial dos serviços ADSL prestados aos utilizadores finais, constitui uma prioridade da ANACOM.
Desde logo, o “Plano de Actividades 2004-2006” da ANACOM identifica como objectivo estratégico a promoção da concorrência efectiva, com especial incidência no mercado da banda larga, no qual os serviços baseados em ADSL assumem um carácter relevante.
Tal objectivo encontra-se também previsto nas “Grandes Opções do Plano para 2004” onde se refere a “massificação do acesso e utilização da internet em banda larga” e no Programa do XV Governo no qual se considera que a banda larga para todos a preços acessíveis é uma questão tecnológica fundamental para a aceleração da Sociedade da Informação.
Estes objectivos são ainda partilhados pela Comissão Europeia e pelas Autoridades Reguladoras de vários Estados-Membros.
II – O ADSL
Em Portugal a PT Comunicações, S.A. (PTC) disponibilizou em Dezembro de 2000 um serviço grossista denominado “Rede ADSL PT” que consiste na oferta de conectividade para transporte de tráfego IP de banda larga entre pontos terminais da rede de acesso e pontos de agregação de tráfego.
Esta oferta configura um dos três meios de acesso ao lacete local, sendo os restantes as duas modalidades de desagregação do lacete - completa e partilhada – sujeitas a um enquadramento regulamentar próprio (Regulamento CE n.º 2887/2000, de 18 de Dezembro) nos termos do qual a sua disponibilização é obrigatória para os operadores com PMS no mercado das redes telefónicas fixas e/ou serviços telefónicos fixos.
A Comissão Europeia, nos diversos documentos que incidem sobre esta matéria, tem repetidamente considerado que estas três formas de acesso são complementares entre si. O mesmo resulta da posição expressa pelos reguladores europeus no âmbito do European Regulators Group (ERG) no seu mais recente documento intitulado “Bitstream Access”.
III – Situação em Portugal
A nível nacional, a oferta “Rede ADSL PT” tem-se imposto como um instrumento efectivo para a massificação dos serviços ADSL, embora se verifique também uma crescente utilização e compromisso dos restantes operadores na oferta do lacete local (OLL), o que constitui uma indicação clara da intenção dos operadores em investir em infra-estrutura própria, a qual lhes permitirá uma relação privilegiada com o utilizador final e um maior controlo sobre os serviços prestados, possibilitando a oferta de produtos diferenciados e inovadores. Contudo, o número de acessos desagregados é ainda reduzido, ascendendo a cerca de dois mil lacetes.
Em Portugal, no final de 2003, a penetração estimada da banda larga, em acessos ADSL e cabo por lar, foi superior a 10%. Sublinhe-se que a quota, em termos de número de acessos ADSL, do Grupo PT, no final de 2002, era já de 83%, tendo inclusivamente aumentado durante o ano de 2003, para cerca de 85%. Contabilizando o número de acessos à Internet de banda larga suportados na rede de cabo da TV Cabo, empresa subsidiária da Portugal Telecom, a quota global do Grupo PT era da ordem de 75%, no final de 2003.
Ora, perante este cenário em que, no quadro actual, a oferta de acesso à Internet de banda larga suportada na rede de cabo não é regulada, a intervenção da ANACOM na oferta grossista Rede ADSL PT assume especial importância.
IV – A oferta da PTC
No que se refere a este tipo de ofertas, tem sido especialmente defendido que a possibilidade de os operadores acederem, de um modo não-discriminatório, aos elementos de rede associados ao acesso e transporte de banda larga, é essencial ao desenvolvimento da concorrência no acesso local.
A este respeito, a Comissão Europeia, no âmbito do 8.º Relatório sobre a aplicação do pacote regulamentar das telecomunicações, refere que sempre que o operador histórico não ofereça acesso no nível DSLAM ou ATM, a Autoridade Reguladora Nacional poderá solicitar ao operador histórico que ofereça acesso naqueles níveis da rede. A Comissão refere ainda, no mesmo documento que é necessário que as ARNs analisem em detalhe o efeito que as restrições técnicas associadas às ofertas de acesso por parte dos operadores históricos têm nos restantes operadores.
De acordo com a Comissão, alguns operadores históricos julgam estar em conformidade com o princípio da não-discriminação ao oferecerem o acesso à sua rede no mesmo ponto em que é oferecido aos seus próprios serviços retalhistas ou empresas subsidiárias (num extremo o DSLAM local, no outro, um PoP nacional). A Comissão considera que, na prática, esta situação pode impor elevados custos de transmissão a um novo operador cuja rede não tenha a mesma cobertura geográfica e topografia, ou, alternativamente, reduzir a sua actividade a um simples papel de revendedor, se não puder controlar a qualidade e o débito do serviço fornecido a um consumidor distante, ligado ao seu PoP através da rede do operador histórico.
É por esta razão que, no entender da Comissão, é muito importante para os novos entrantes terem acesso ao nível ATM, juntamente com o acesso ao nível do DSLAM e IP, quando apropriado, de modo a permitir-lhes utilizar totalmente a sua rede (ou ofertas alternativas) e controlar as características da ligação ao utilizador final.
A mesma questão tem sido posta noutras sedes.
Assim:
Por iniciativa conjunta do Grupo de Reguladores Europeus (ERG - European Regulators Group) e do Grupo de Reguladores Independentes (IRG - Independent Regulators Group) foi lançada, em 14 de Julho de 2003, uma consulta sobre “Bitstream access”, em que também responderam operadores nacionais (PTC, Novis e ONI).
As respostas recebidas mostram existir consenso da parte dos novos operadores, e também da Novis e da ONI, quanto à importância da disponibilização do acesso ao nível da rede ATM (e, eventualmente, ao nível do DSLAM). Na mesma ocasião, a PTC manifestou o entendimento de que estas modalidades de acesso devem ser disponibilizadas de um modo não-discriminatório, se solicitadas pelos operadores.
De acordo com os dados mais recentes verifica-se que existe interligação ao nível ATM no âmbito de ofertas de acesso grossistas à Internet de banda larga, em vários Estados-Membros da União Europeia, nomeadamente na Áustria, na Bélgica, na Dinamarca, em França, na Irlanda, na Itália, na Holanda, em Espanha, na Suécia e no Reino Unido. Apenas na Bélgica é disponibilizado o acesso ao nível do DSLAM. Acresce que é expectável um incremento no desenvolvimento das redes core, nomeadamente a rede ATM, decorrente da introdução e desenvolvimento do UMTS.
Em Portugal actualmente os parâmetros da oferta “Rede ADSL PT” são controlados pela PTC, embora as evoluções que se têm verificado nesta oferta grossista venham permitindo uma crescente adequação da mesma aos interesses do mercado. No entanto, estas evoluções têm sido normalmente efectuadas em articulação com as empresas do Grupo PT (vide, por exemplo, a deliberação da ANACOM de 14 de Junho de 2002).
A ANACOM entende que a possibilidade de os prestadores lançarem serviços, no momento em que consideram oportuno, com uma maior independência das condições definidas pela PTC, promoveria o desenvolvimento de novos modelos de negócios, maior inovação e, consequentemente, maior concorrência, ao nível dos serviços disponibilizados ao utilizador final, evoluindo, assim, de uma situação em que existe apenas concorrência pela margem, em que a generalidade dos prestadores oferece serviços similares.
Com a actual oferta existe uma forte limitação aos outros operadores face à impossibilidade material de eles próprios poderem controlar em maior grau as características técnicas do serviço prestado aos seus clientes.
V – Pedidos de intervenção
Existem pedidos formais para que a ANACOM intervenha nesta matéria no sentido da inclusão, na oferta grossista da PTC, de mais pontos de acesso e da desagregação das diferentes componentes (elementos de rede e serviços), que permita a eficiente utilização dos recursos disponíveis e a definição das características das ofertas de retalho, nomeadamente no que se refere a débitos, taxas de contenção e outras componentes, como seja, a qualidade de serviço.
A Sonae.com em 21 de Maio de 2003 tendo em conta que “existem hoje no mercado operadores que possuem redes de alcance nacional, com capacidade técnica para se interligarem em pontos mais próximos do utilizador final, assim rentabilizando a sua infra-estrutura” solicitou que fosse determinado, nomeadamente, que a PTC disponibilizasse tantos pontos de interligação quanto tecnicamente possível, bem como a desagregação das diferentes componentes “de forma a não exigir a contratação de elementos de rede e serviços que não sejam estritamente necessários à operacionalização do acesso e interligação solicitados por cada operador individualmente considerado”.
A ONI em 16 de Outubro de 2003 solicitou também uma intervenção no mesmo sentido considerando que a actual situação “que no seio da União Europeia só tem paralelo na Grécia, impede os ISPs de controlar os parâmetros do serviço e nomeadamente a sua qualidade, e inibe a inovação e diferenciação dos serviços envolvidos”.
VI – Entendimento da ANACOM
A ANACOM considera importante que a oferta “Rede ADSL PT” evolua no sentido de oferecer aos outros operadores a possibilidade de se interligarem em um maior número de pontos, nomeadamente ao nível da rede ATM (e, eventualmente, do DSLAM), isto é, oferecer capacidade de transmissão entre o utilizador final, ligado através de uma linha de acesso, e o ponto de interligação disponível para o operador.
Com efeito, o fornecimento de capacidade de transmissão a estes níveis, permitirá aos outros operadores oferecerem novos produtos, de características diferenciadas, nomeadamente no que se refere a débitos, taxas de contenção e outras componentes associadas à qualidade de serviço, e de valor acrescentado face aos actualmente disponibilizados pelo fornecedor grossista.
A possibilidade de acesso nos diferentes pontos (em especial, nos níveis ATM e PoP IP) é assim importante para que os operadores possam explorar da melhor forma as potencialidades da sua própria rede, bem como as características do serviço prestado aos utilizadores finais. A diferenciação de serviços que os operadores poderão conseguir dependerá da arquitectura de rede ATM da PTC (interligação ao nível do comutador ATM próximo ou distante) e das opções que este disponibilize a nível de categorias de serviço, taxas de contenção, entre outros factores ligados à qualidade de serviço (QoS) .
Recentemente, foram iniciados testes piloto de novas funcionalidades, ligadas nomeadamente a serviços vídeo suportados na rede ADSL, decorrente de um assinalável progresso nos standards ADSL e da sua maturação. Nestes termos, é expectável que sejam disponibilizados, a curto prazo, serviços inovadores, agregando, por exemplo, serviços de voz, internet e vídeo.
A ANACOM considera que as categorias de serviço na rede ATM devem possibilitar também aos novos operadores a oferta de serviços inovadores, actualmente com grande aceitação pelos consumidores, nomeadamente os clientes da rede de cabo. Para este efeito, os acessos dos clientes devem ser ligados aos comutadores ATM via canais virtuais (“Virtual Path” -VP), configurados através da rede de banda larga da PTC. Estes VPs devem ser disponibilizados, prioritariamente, na classe CBR (e, eventualmente, UBR +), podendo a oferta evoluir, de acordo com as necessidades do mercado, para a classe VBR ou outras. Deste modo, os operadores poderão controlar a taxa de contenção, a qualidade de serviço e o número de utilizadores por canal (VP).
No sentido de acelerar o processo de promoção de um mercado concorrencial de acesso a serviços de banda larga, a ANACOM entende ser necessário alterar a oferta “Rede ADSL PT”, por forma a promover o acesso à rede de transporte da PTC, que poderá assim evoluir para um produto grossista mais apropriado a permitir o lançamento de novos serviços e uma maior concorrência no mercado de retalho de serviços de banda larga baseados em xDSL e que constituirá uma oferta de acesso que poderá complementar a OLL.
VII - Enquadramento regulamentar
Conforme tem sido repetidamente afirmado pela ANACOM a oferta grossista da PTC configura, em termos regulamentares, uma forma de acesso à sua rede.
Os operadores de redes telefónicas fixas e/ou de serviços telefónicos fixos que tenham PMS têm obrigações especiais em matéria de acesso e que se consubstanciam em disponibilizar o acesso à rede, incluindo em pontos distintos dos pontos terminais oferecidos à maioria dos utilizadores finais – art. 6.º, n.º 1 do DL n.º 415/98, de 31 de Dezembro.
O regime de acesso às redes dos operadores fixos com PMS é desenvolvido no art. 33.º do Regulamento de Exploração do Serviço Fixo de Telefone (RESFT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 474/99, de 8 de Novembro, no qual se contém um conjunto de normas que definem, quer as obrigações dos operadores com PMS, quer os poderes de intervenção da ANACOM.
Ainda nos termos do mesmo artigo, no seu n.º 4, a ANACOM pode, por iniciativa própria e a qualquer momento, e deve, a pedido de qualquer das partes, intervir na celebração dos acordos de acesso especial às redes quando tal se justifique para garantir uma efectiva concorrência e ou a interoperabilidade dos serviços, determinando condições não discriminatórias, equitativas e razoáveis e que sejam as mais vantajosas para todos os utilizadores.
À PTC, por ter poder de mercado significativo, é aplicável o regime constante do referido art. 33.º quando esteja em causa uma oferta grossista de acesso à sua rede, como é o caso da sua oferta Rede ADSL PT.
Esta oferta da PTC existe desde Dezembro de 2000 e sobre ela tem a ANACOM intervindo diversas vezes de modo a assegurar o cumprimento dos princípios regulamentares aplicáveis e a prossecução do interesse público que lhe compete tutelar. As intervenções da ANACOM e as iniciativas da própria PTC demonstram que esta oferta não é estática, tendo sofrido evoluções ao longo do tempo.
Conforme referido, 2 operadores solicitaram à ANACOM uma intervenção na referida oferta no sentido de ela ser modificada no que respeita aos designados “pontos de agregação”, uma vez que na sua versão actual estão apenas compreendidos 2 destes pontos para todo o território. Tal significa que todo o tráfego relativo aos utilizadores finais, clientes dos novos operadores, em qualquer ponto do território em que se encontrem, tem forçosamente de convergir para um desses 2 pontos – um em Lisboa e outro no Porto – só a partir daí sendo cursado nas infra-estruturas próprias dos ISPs. Ora, este trajecto é feito também com base na rede da PTC que naturalmente é remunerada por isso – e as condições em que esta operação se faz constam e fazem parte integrante da oferta Rede ADSL PT.
É, pois, sobre estas condições da oferta existente, em que são disponibilizados apenas 2 pontos de acesso nacionais, que é solicitada a intervenção da ANACOM no sentido de aumentar o número de pontos de agregação disponibilizados pela PTC. As consequências desta alteração resultam evidentes: se um operador alternativo à PTC dispuser de infra-estruturas próprias em diversos pontos do território poderá optar por fazer o referido trajecto sobre a sua rede, o que lhe trará vantagens económicas decorrentes do uso mais eficiente dos seus recursos.
No novo quadro regulamentar comunitário para as comunicações electrónicas o fornecimento grossista de acesso em banda larga, que inclui o ADSL, é identificado como um mercado relevante, ou seja, susceptível de aplicação de medidas de regulação.
Tal significa que a oferta “Rede ADSL PT”, que já é regulada face à lei em vigor, continuará seguramente a ser regulada quando entrar em vigor a Lei das Comunicações Electrónicas, pelo que uma intervenção da ANACOM no actual momento se inscreve numa linha de actuação que terá continuidade no futuro próximo.
VIII - Decisão
Nestes termos, o Conselho de Administração da ANACOM delibera, ao abrigo do n.º 4 do artigo 33.º do RESFT, o seguinte:
I. A PTC deve, no prazo de 1 mês contado a partir da data da deliberação final, remeter aos prestadores que estiverem a usufruir da oferta “Rede ADSL PT” uma proposta técnica inicial para discussão, que tenha por base os seguintes aspectos:
1. Alargar os pontos de acesso disponíveis ao nível ATM;
2. Disponibilizar uma lista detalhada dos novos pontos de acesso, distinguindo nomeadamente os sub-níveis comutador ATM próximo e comutador ATM distante (de mais alto nível);
3. Estabelecer, para cada um dos novos níveis de acesso, as condições técnicas associadas a essa nova oferta, nomeadamente as interfaces disponíveis, o modo de configuração, as classes de serviço suportadas e restantes parâmetros de rede;
4. Prever a oferta de categorias de serviço que permitam a oferta de serviços com débito garantido (CBR e, eventualmente, UBR+, ou outras);
5. Proceder à actualização dos respectivos formulários e da interface para troca de informação relativa a pedidos dos operadores;
6. Incluir novos preços para os novos pontos de acesso e categorias de serviço (VPs);
7. Definir os aspectos relacionados com tempos médios para as actividades de provisão (nomeadamente, para os acessos agregados e configuração de VPs) e de reparação de avarias;
8. Incluir as condições para co-instalação do equipamento, incluindo a co-instalação em regime de espaço aberto, nos pontos de acesso.
II. A PTC deve, no prazo de 2 meses contado a partir da data da deliberação final, alterar a oferta “Rede ADSL PT”, no sentido de incluir os aspectos acima identificados, devendo ter em máxima conta os contributos que tenham sido remetidos, num prazo de 10 dias após recepção da proposta técnica inicial mencionada no ponto I supra, pelos interessados.
III. A ANACOM acompanhará a evolução das condições e necessidades do mercado com o objectivo de garantir a sã concorrência e o respeito dos princípios regulamentares estabelecidos, podendo intervir no âmbito da oferta grossista.
IV. Submeter a audiência prévia dos interessados nos termos dos arts. 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo os pontos I e II da presente deliberação para que querendo se pronunciem no prazo máximo de 10 dias úteis.
