2.2.1. Actividade Regulatória
Questão 1: Considera o desenvolvimento de uma oferta grossista de realuguer da linha de assinante uma medida adicional adequada para promover, nomeadamente, a inovação nas ofertas retalhistas e a concorrência no mercado das comunicações fixas, com consequentes benefícios para os consumidores finais?
A PTC entende que o desenvolvimento de uma oferta grossista com as características da ORLA não contribuirá nem para a promoção da inovação ao nível das ofertas retalhistas nem para a promoção da concorrência no mercado das comunicações fixas, uma vez que não potencia qualquer tipo de inovação tecnológica ou o surgimento de novos serviços. A PTC considera ainda que os benefícios para os consumidores finais serão marginais, maioritariamente devido à dificuldade em atingir o objectivo de uma factura única, sendo os principais beneficiados com a implementação da ORLA os operadores que não investiram em redes e serviços próprios e que, com esta medida, poderão concorrer com todos aqueles que investiram em infra-estruturas, incluindo a própria PTC.
As restantes entidades que responderam à consulta pública defenderam a importância da disponibilização de uma oferta com as características da ORLA, bem como qualquer outra medida tomada pela ANACOM como forma de impor à PTC a obrigação de permitir aos demais prestadores de SFT a possibilidade de comercializarem eles próprios as linhas de assinante e os serviços conexos, defendendo o seu papel fundamental na promoção da evolução do mercado para produtos mais competitivos e susceptíveis de repartir valor pela totalidade da indústria. Apontaram ainda a importância da ORLA como meio de favorecer o desenvolvimento da concorrência ao possibilitar a criação de pacotes de comunicações por parte dos novos operadores e permitir ainda criar valor acrescentado para os utilizadores na medida em que possibilitará a simplificação da relação dos clientes com os prestadores de serviços contratados.
A ANACOM reconhece a necessidade de promover, a longo prazo, uma concorrência sustentada em infra-estruturas através de investimentos eficientes. Para a prossecução de tal objectivo pode ser necessário promover, a curto prazo, a concorrência ao nível dos serviços, assegurando que os utilizadores obtenham o máximo benefício em termos de escolha, preço e qualidade, e dando aos potenciais concorrentes e entrantes no mercado a possibilidade de adquirirem uma base de clientes que sustentem investimentos adicionais em infra-estrutura própria.
Aliás, este compromisso entre concorrência nos serviços, baseada fundamentalmente no acesso e utilização da rede do operador histórico, e concorrência nas infra-estruturas, é defendida pela Comissão Europeia, encontrando-se patente na consulta pública sobre remédios recentemente publicada pelo ERG.
Em particular, uma avaliação rigorosa dos efeitos da introdução do tipo de oferta em questão deve ponderar ambos os objectivos na análise do benefício líquido dos consumidores. A actuação regulatória da ANACOM procurará determinar a solução mais eficiente na prossecução de ambos os objectivos.
2.2.2. A Oferta de Realuguer da Linha de Assinante
2.2.2.1. Definição
Questão 2: Considera a ORLA, tal como apresentada no presente documento, uma solução adequada para a promoção da concorrência no mercado das comunicações fixas? Identifica outras ofertas grossistas para a linha de assinante que melhor permitam alcançar os objectivos supra-identificados, nomeadamente a criação de condições propícias ao desenvolvimento da concorrência e de ofertas inovadoras? Discuta os impactos que a solução apresentada poderá originar no desenvolvimento de outras ofertas, avaliando as vantagens e desvantagens associadas.
A PTC considera que a ORLA não cumprirá o objectivo de promover a concorrência no mercado das comunicações fixas, uma vez que não fomenta a inovação dos serviços nem o desenvolvimento de novas plataformas tecnológicas. De acordo com este operador, as ofertas grossistas relacionadas com a linha de assinante já existentes (a pré-selecção de operador, a selecção de operador chamada-a-chamada e a OLL) são já suficientes para o desenvolvimento do mercado e da concorrência na prestação de serviços aos utilizadores finais.
As restantes entidades que responderam à consulta pública defendem a importância da ORLA para o desenvolvimento da concorrência no contexto das comunicações fixas, permitindo a promoção do desenvolvimento mais rápido e sustentado de ofertas de acesso directo alternativas às da PTC.
A NOVIS e a APRITEL consideram ser importante definir a ORLA como uma oferta grossista de acesso à rede telefónica fixa com a possibilidade e direito de os novos operadores desenvolverem e comercializarem serviços inovadores e diferenciados no retalho, ao invés de ser encarada apenas como um direito de facturação da linha de assinante.
A ONI, a NOVIS e a APRITEL identificaram ainda a OLL como uma outra oferta grossista que permite a promoção da concorrência no mercado das comunicações fixas referindo, não obstante, a importância da ORLA como oferta complementar à OLL. Numa primeira fase, entendem que a ORLA permitirá o fornecimento de serviços enquanto a OLL não tiver as condições necessárias para uma massificação de ofertas retalhistas e, numa segunda fase, colmatará as limitações geográficas associadas à OLL por motivos técnicos e de viabilidade financeira. A NOVIS expressou as suas preocupações relativamente ao desincentivo que a abrangência da ORLA poderá constituir ao desenvolvimento da penetração do acesso directo a partir da OLL na medida em que a introdução da ORLA, com benefícios para outras entidades que não aquelas que desenvolvem actividades de acesso directo assentes na OLL, já aliás mencionado pela PTC (vide ponto anterior), teria um impacto negativo no desenvolvimento de serviços baseados na OLL.
A ANACOM regista a posição das entidades que responderam à consulta pública e considera que a definição em concreto da ORLA e, em especial, dos serviços e facilidades abrangidas por aquela oferta, é matéria que merece discussão no âmbito de um Grupo de Trabalho que a ANACOM se propõe constituir.
2.2.2.2. Redes e Serviços Abrangidos
Questão 3: Sobre que tipo de acessos julga adequada a existência da ORLA, considerando, nomeadamente os benefícios resultantes para os clientes finais, a substitubilidade do lado da oferta e a simplicidade e rapidez de implementação? Entende necessário/adequado incluir na ORLA os serviços suplementares/facilidades de serviço prestados pela PTC, sobre as linhas de rede realugadas? Identifique os serviços e as soluções que entender mais adequados.
A PTC entende que a ORLA, a existir, deveria abranger somente os acessos analógicos e ser dirigida apenas ao mercado residencial, indicando ainda que esta oferta não deverá incluir nem os serviços suplementares e facilidades de serviço, nem os outros serviços prestados pela PTC sobre as linhas de rede1https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55129 , uma vez que a inclusão destes introduziria um elevado grau de complexidade do processo.
As restantes entidades que responderam à consulta pública defendem a inclusão de todos os tipos de acesso não temporários (analógicos, RDIS básicos e RDIS primários) de modo a não limitar os segmentos de mercado abrangidos pela oferta. A NOVIS e também a ONI entendem ser desvantajoso efectuar uma introdução faseada da oferta ao nível dos acessos, defendendo que tal possibilidade não seria consistente com as actuais necessidades e acrescentando que os custos associados ao desenvolvimento de um primeiro sistema para linhas analógicas que, posteriormente, seja estendido para linhas digitais, terá como resultado prático um aumento dos custos globais face a uma solução em que todas as situações sejam contempladas desde o primeiro momento.
No que se refere aos serviços suplementares/facilidades de serviço prestados pela PTC, a generalidade das entidades que responderam à consulta pública considera ser importante incluir na ORLA todos os serviços e facilidades referidos, como forma de maximizar as possibilidades de existência de uma factura única. A APRITEL considera ainda que deverá ser consagrado na ORLA o direito de ser a entidade beneficiária a proceder à facturação e cobrança dos serviços suplementares/facilidades de serviços em nome da PTC. A NOVIS defende que apenas a mensalidade do acesso deverá ser disponibilizada em formato grossista, sendo que os serviços suplementares serão apenas facturados e cobrados pelos operadores beneficiários.
Duas das entidades que responderam à consulta pública (ONI e APRITEL) defenderam ainda a necessidade de se proceder ao alargamento das chamadas elegíveis para acesso indirecto à generalidade das chamadas, nomeadamente para números não geográficos, acesso a ISPs e serviços de audiotexto.
Tomando em consideração a estrutura e os padrões tecnológicos dos acessos actualmente existentes em Portugal, e considerando que a ORLA visa sobretudo o segmento residencial, entende a ANACOM que a ORLA deve ser disponibilizada sobre acessos analógicos, solução de implementação com um grau de complexidade inferior e que permitiria abarcar a generalidade dos consumidores finais, sem prejuízo de se poder também considerar os acessos RDIS já nesta fase.
A inclusão da totalidade dos serviços suplementares/facilidades de serviço no âmbito da ORLA poderá revestir complexidade adicional, devendo ser esta uma das questões prioritárias a ser debatida no âmbito do Grupo de Trabalho a constituir.
2.2.2.3. Preços
Questão 4: Concorda com a aplicação do princípio da orientação dos preços para os custos na ORLA? Em caso afirmativo, qual a metodologia de custeio que considera mais adequada à prossecução de tal princípio na oferta de realuguer da linha de assinante?
A PTC considera que, de acordo com o actual quadro regulamentar (Quadro ORA), não existe fundamento legal, quer para a imposição da ORLA, quer para impor o princípio de orientação dos preços para os custos. No âmbito do Novo Quadro Regulamentar, a PTC defende que a ANACOM deverá primeiramente demonstrar e fundamentar, após análise de mercado, que se revela necessário, adequado e proporcional a imposição de medidas de controlo de preços. No caso de ser efectivamente imposta a observância do princípio de orientação para os custos, a PTC considera mais adequado definir os preços com base em custos históricos, não sendo racional a utilização da metodologia “Retalho menos”, uma vez que, actualmente, o serviço de acesso em linhas analógicas apresenta um défice, estando o preço de retalho fixado abaixo do custo.
A generalidade das restantes entidades entende que a aplicação do princípio de orientação para os custos é justificável e fundamentada face ao nível de concorrência existente.
Relativamente à metodologia de custeio mais adequada, todas as entidades, com excepção da PTC, consideram que a metodologia de “Retalho menos” será, a curto e médio prazo, a mais indicada. Sugerem ainda que a margem estabelecida esteja compreendida entre 20% e 30%. A NOVIS entende que esta metodologia deverá ser aplicada apenas nos serviços da ORLA que tenham um equivalente directo na oferta de retalho da PTC, devendo os custos que vierem a ser identificados posteriormente ser avaliados numa perspectiva de repartição dos custos reais de desenvolvimento por entre as entidades envolvidas, incluindo a PTC.
A ANACOM considera que o preço da ORLA deverá ser orientado para os custos, não deixando de ter como referência o preço do correspondente acesso de retalho que também está orientado para os custos. Entende ainda a ANACOM que a implementação da ORLA pode iniciar-se independentemente da análise no âmbito da definição dos preços da oferta, que deve ser efectuada em paralelo. De facto, e apesar de esse aspecto ser, inquestionavelmente, relevante para o alcance dos objectivos inerentes à ORLA, numa primeira fase, a implementação da ORLA deverá passar pela definição de outros aspectos, como as redes e os serviços abrangidos, as entidades potencialmente beneficiárias e a qualidade de serviço associada à oferta, aspectos estes que poderão ter impacto nos custos da oferta.
2.2.2.4. Entidades Beneficiárias
Questão 5: Tendo presentes os objectivos e as vantagens associados à ORLA, que entidades considera que devem ser beneficiárias da oferta de realuguer da linha de assinante?
Todas as entidades que responderam à consulta pública, incluindo a PTC, consideram que os beneficiários da ORLA deverão ser todos os operadores e prestadores de SFT em acesso indirecto, que prestem SFT a clientes finais em regime de pré-selecção, excluindo outros prestadores de serviços, nomeadamente os ISPs, tendo em consideração o facto da ORLA ser uma oferta no âmbito do SFT e com possibilidade de substituibilidade com outras ofertas de acesso directo, nomeadamente no mercado residencial.
A NOVIS defende que a extensão da ORLA a todos os prestadores de serviços teria implicações ao nível do estabelecimento de relações entre as várias entidades, gerando um grande número de relações contratuais e fluxos financeiros complexos e dificilmente exequíveis.
A ONI e a NOVIS acrescentam ainda que a oferta apenas será exequível se o seu acesso for limitado a entidades que sejam simultaneamente operadores de redes de telecomunicações e prestadores de SFT, uma vez que os prestadores de serviços que não detenham redes próprias e não desenvolvam o acesso directo terão possibilidades mais limitadas de introdução de serviços inovadores, por comparação com OOLs que detenham meios de acesso directo, susceptíveis de suportar serviços e ofertas inovadoras.
A ANACOM entende esta posição expectável em operadores que são simultaneamente operadores de redes, prestadores de SFT e prestadores de serviços ADSL a utilizadores finais. No entanto, a ANACOM entende que esta questão não deve ser fechada neste momento, merecendo uma maior discussão, tendo em conta os objectivos da oferta e os princípios veiculados no quadro regulamentar, nomeadamente a relevância da promoção da concorrência baseada em infra-estruturas.
2.2.2.5. Processo
Questão 6: Concorda com os processos de escolha e de alteração da entidade efectivamente beneficiária da ORLA sumariamente descritos no presente documento? Entende necessário definir um período de guarda para a ORLA? Qual entende ser a duração adequada para tal período?
A PTC considera que deverá ser o cliente final a desencadear o processo da ORLA junto do prestador de acesso directo, tendo em atenção as alterações às condições contratuais estabelecidas com o prestador de acesso.
Similarmente, as restantes entidades consideram que o processo de escolha e de alteração da entidade efectivamente beneficiária da ORLA deverá ser semelhante ao da pré-selecção, devendo ser desencadeada pela entidade beneficiária da oferta, e só ficando activa mediante solicitação do operador beneficiário junto da PTC. A generalidade destas entidades indicou ainda que o processo de activação deverá ser feito com base em ficheiros electrónicos, não devendo ser necessária a entrega à PTC do documento original assinado pelo cliente. Foram ainda indicados alguns pontos de especial interesse, nomeadamente:
(i) prever a assinatura de um único documento de autorização dos clientes que não se encontram pré-seleccionados;
(ii) assegurar que o documento a ser assinado pelos clientes seja similar ao já definido para a pré-selecção;
(iii) garantir a não utilização pela PTC da informação obtida por meio desta oferta com as suas actividades de retalho;
(iv) prever o não desenvolvimento por parte dos técnicos da PTC de acções de marketing e de quaisquer comentários quanto à oferta junto dos clientes da entidade beneficiária;
(v) prever o acesso das entidades beneficiárias da ORLA aos sistemas de informação de encomenda, provisão e gestão de avarias da PTC;
(vi) prever o cancelamento da pré-selecção apenas após o cancelamento da factura única.
No caso de desactivação ou migração, a NOVIS considera ainda que o cliente deverá dirigir-se em primeiro lugar ao operador beneficiário para efectuar o cancelamento, sendo a APRITEL de opinião que, no segundo caso, deverá ser a PTC a informar a anterior entidade beneficiária desse facto.
No que se refere à definição de um período de guarda para a ORLA, a PTC, ao contrário das restantes entidades que responderam à consulta pública, entende que tal hipótese não deverá ser contemplada por entender tratar-se de uma medida desajustada dos princípios da proporcionalidade.
As restantes entidades consideram justificável a aplicação de um período de guarda na ORLA, que, similarmente ao que ocorre com a pré-selecção, não deverá ser inferior a 6 meses. A NOVIS entende que o prazo a aplicar deverá ser de 9 meses durante os primeiros 18 meses de vigência da oferta, alterando-se o prazo para 6 meses após essa data.
No entendimento da ANACOM, os processos de escolha e de alteração da entidade efectivamente beneficiária da ORLA sumariamente descritos no documento de consulta pública são, de facto, muito próximos dos respectivos processos associados à pré-selecção. A definição desses processos no contexto da ORLA deverá, assim, beneficiar da experiência entretanto adquirida no âmbito da pré-selecção.
2.2.2.6. Proposta de Referência e Grupo de Trabalho
Questão 7: Concorda com a necessidade de uma Proposta de Referência para a ORLA? Em caso afirmativo, que aspectos considera que tal documento deve conter? Neste contexto, considera adequada a definição de indicadores de qualidade de serviço específicos para a ORLA, nomeadamente ao nível das relações grossistas entre a PTC e a entidade efectivamente beneficiária da ORLA? Em caso afirmativo, quais os indicadores que considera importante serem definidos? Entende que a criação de um grupo de trabalho com vista à promoção das condições necessárias à adequada operacionalização da ORLA é desejável? Em caso afirmativo, indique os aspectos que considera pertinentes constarem dos termos de referência do mesmo.
A PTC defende que, do ponto de vista regulamentar, não existe, no actual Quadro ORA, qualquer disposição que permita a imposição, à própria PTC, da disponibilização de uma Proposta de Referência no âmbito da ORLA, visto que o Decreto-Lei n.º 415/98, de 31 de Dezembro contempla apenas a existência de uma oferta deste tipo no mercado de interligação.
As restantes entidades que responderam à consulta pública concordam com a necessidade de uma Proposta de Referência para a ORLA, por entenderem constituir uma condição-chave para a implementação e desenvolvimento dessa oferta, sendo apontado o papel fundamental da ANACOM neste processo. Foi indicado, na generalidade das respostas, que a proposta de referência a elaborar deverá conter, entre outros, elementos mínimos relacionados com:
(i) Preço do serviço;
(ii) Âmbito de aplicação da oferta e descrição dos serviços abrangidos;
(iii) Facturação e pagamento;
(iv) Interrupção e suspensão do serviço;
(v) Informação e confidencialidade;
(vi) Especificação de sistemas de suporte;
(vii) Nível de elegibilidade;
(viii) Regras de interacção com o cliente;
(ix) Processo de encomenda e entrega e respectivos prazos;
(x) Processo coordenado entre pré-selecção e ORLA e transferência de clientes da ORLA para a ORALL;
(xi) Definição de responsabilidades / Resolução de litígios;
(xii) Possibilidade de barramento da selecção de operador, caso o cliente assim o autorize;
(xiii) Indicadores/níveis de qualidade de serviço;
(xiv) Compensações por incumprimento;
(xv) Procedimentos/processos de gestão, manutenção e reparação;
(xvi) Processos de reporte e gestão de avarias;
(xvii) Formulários.
Relativamente à definição de indicadores de qualidade de serviço específicos para a ORLA, nomeadamente ao nível das relações grossistas entre a PTC e a entidade efectivamente beneficiária da ORLA, a PTC refere não considerar necessária a definição de IQS, uma vez que os mesmos já se encontram definidos para o SFT: de facto, segundo a PTC, o cliente final permanece cliente da PTC e a relação de pré-selecção encontra-se estabilizada ao nível da Oferta de Referência de Interligação.
A generalidade das restantes entidades entende ser da maior importância a definição de IQS específicos para a ORLA, uma vez que permitirão determinar a capacidade de angariação e de satisfação dos clientes finais da entidade beneficiária da ORLA, sendo ainda relevante a fixação de compensações por incumprimento dos níveis de serviço estabelecidos.
No que se refere à criação de um grupo de trabalho com vista à promoção das condições necessárias à adequada operacionalização da ORLA, a PTC e a ONI indicaram não considerar necessária a criação de um grupo específico e permanente no âmbito da ORLA, manifestando, no entanto, interesse em fazer parte de tal grupo se este vier a ser constituído. A NOVIS e a JAZZTEL mostraram-se favoráveis à criação de grupo(s) de trabalho para a definição detalhada da oferta, tendo a JAZZTEL alertado para a necessidade da criação e existência do(s) mesmo(s) não atrasar todo o processo da ORLA.
Relativamente à definição dos aspectos a incluir numa possível Proposta de Referência para a ORLA, a ANACOM tomará em devida consideração as propostas apresentadas pelas diversas entidades que responderam à consulta pública. Adicionalmente, reconhece que as respostas à consulta pública relevam a necessidade de uma discussão detalhada com os interessados, pelo que não se dispensa a constituição um Grupo de Trabalho com vista à promoção das condições necessárias à adequada operacionalização da ORLA, devendo, em particular, garantir-se que a celeridade da implementação da ORLA não seja prejudicada.
No âmbito das análises de mercado em curso, e caso a ORLA venha a ser considerada como uma potencial obrigação proporcional a impor a eventuais operadores com PMS, a ANACOM terá também em consideração as posições emitidas pelas entidades que responderam à consulta pública. Nesse enquadramento, a ANACOM considera importante, a fim de assegurar a participação dos interessados que, além do procedimento de consulta geral do novo quadro regulamentar, se promova a definição das seguintes etapas:
1. Constituição de um Grupo de Trabalho com o objectivo de promover as condições necessárias à adequada operacionalização da ORLA, tendo em conta a complexidade que reveste a implementação daquela oferta;
2. Elaboração de um conjunto de elementos mínimos a integrar uma oferta de referência para a ORLA, tendo por base as discussões a realizar no âmbito do Grupo de Trabalho e eventuais contributos por parte dos interessados;
3. Apresentação, pelo(s) operador(es) que venha(m) a estar sujeito(s) a tal obrigação, de um projecto de oferta de referência para a ORLA, num prazo de 2 meses após a publicação dos elementos mínimos;
4. Discussão alargada, no âmbito do Grupo de Trabalho, sobre o projecto de oferta de referência para a ORLA, com vista a ponderar a necessidade de alterações e melhoramentos ao mesmo;
5. Início de testes piloto com os interessados, num prazo de 3 meses após a publicação dos elementos mínimos;
6. Implementação efectiva da ORLA, 2 meses após o início dos testes piloto;
7. Monitorização contínua das condições de oferta e das necessidades do mercado com vista a garantir a sã concorrência e o respeito dos princípios regulamentares estabelecidos.
Neste contexto, a ANACOM convida desde já as partes interessadas a manifestar o seu interesse na participação no Grupo de Trabalho, enviando, até 15 de Fevereiro, o respectivo ponto de contacto e identificando os temas que considera deverem ser debatidos no seio do grupo, indicando as respectivas prioridades.
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1 - A PTC entende que os serviços retalhistas que venha a disponibilizar após a eventual implementação da ORLA não deverão ser abrangidos nesta.
