Relatório da audiência dos interessados

Relatório da Audiência dos Interessados Elaborado nos Termos do Artigo 105º do Código do Procedimento Administrativo

Exploração dos Sistemas UMTS

Elaborado por:

Clara Ferreira
Jaime Afonso
Paulo Fontes

9 de Fevereiro de 2004

Sentido Provável de Decisão

Exploração de Sistemas UMTS

Relatório Elaborado nos Termos do Artigo 105º do Código do Procedimento Administrativo

A. Introdução

Em 30 de Dezembro de 2003, o Conselho de Administração do ICP-ANACOM aprovou um projecto de decisão a tomar relativamente aos requerimentos apresentados pelos operadores licenciados para a exploração de sistemas UMTS.

Com efeito, o Conselho de Administração deliberou aprovar na generalidade o relatório elaborado pelo grupo de trabalho encarregue da análise dos pedidos e adoptar as medidas propostas no seu ponto 5, o qual se transcreve:

« Considerando que:

• Estão reunidas as condições mínimas para a introdução da exploração do sistema UMTS em 1 de Janeiro de 2004;
• É curial, atendendo à limitada disponibilidade de equipamentos terminais e de infra-estrutura de rede no mercado, admitir, no âmbito da exploração do sistema UMTS, uma fase pré-comercial com duração de 6 meses;
• E que tal fase pode consistir apenas na disponibilização do serviço a um número limitado e fechado de utilizadores ('friendly users'), designadamente, a empresas;
• Em conformidade, a oferta comercial do sistema UMTS deve ter início em 1 de Julho de 2004;
• Importa acautelar uma adequada cobertura da população e atentas, ainda, as propostas dos operadores vertidas nas respectivas licenças;
• Decorre do Caderno de Encargos, para efeitos de obrigações de cobertura, que o final do ano 1 corresponde ao período de 12 meses decorrido após o início da exploração comercial do sistema UMTS;
• O ICP-ANACOM já deliberou permitir a partilha de infra-estruturas das redes UMTS;

O Conselho de Administração delibera:

1. Vincular os operadores a assegurar através de meios próprios, coberturas da população nacional a débitos de 144 kbps, correspondentes a 60% dos valores fixados nas respectivas licenças, em qualquer caso, sempre sem prejuízo do cumprimento das exigências mínimas do Caderno de Encargos;

2. Permitir que o diferencial entre a cobertura geral de população e área a que cada operador está vinculado pela licença de que é titular e a cobertura mínima através de meios próprios acima exigida possa ser assegurado através de roaming nacional, nos termos de um plano anual a apresentar pelos operadores e a aprovar pelo ICP-ANACOM;

3. Eliminar a especificação das obrigações de cobertura ao nível de regiões NUTS II;

4. Reformular as consignações de espectro efectuadas tendo em vista a atribuição adicional de 2x5 MHz aos operadores licenciados de acordo com o seguinte:

(Clique na imagem para ver o gráfico numa nova janela)

5. Determinar aos operadores a apresentação:

a) Até 15 de Janeiro de 2004 e para a fase de lançamento pré-comercial, de um plano bimensal do qual conste o universo, tipo e número de utilizadores aos quais será disponibilizado o sistema UMTS, os serviços prestados e a área de cobertura abrangida;

b) Até 1 de Junho de 2004, de projectos técnicos que fundamentem uma eventual alteração de implementação das redes, designadamente quanto ao número de infra-estruturas de rede (RNC's e Nós B) a instalar.

6. Admitir a possibilidade de revisão dos prazos de validade dos títulos de licenciamento emitidos de acordo com as regras aplicáveis do novo quadro regulamentar.

7. Tendo sido cumprido o limite de participação accionista expresso na cláusula 20ª do título de licenciamento emitido à OPTIMUS, deliberar a supressão da correspondente condição».

O projecto de decisão foi notificado em 30 de Dezembro de 2003 aos operadores licenciados para, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, se pronunciarem, querendo, no prazo de 10 dias.

Foram recebidas respostas por parte da:

• TMN - Telecomunicações Móveis Nacionais, S.A. (TMN) : Refª : PCE/0.01/2004 de 13 de Janeiro de 2004, Assunto: ''Início da exploração de sistemas UMTS - Sentido provável da decisão'';
• VODAFONE PORTUGAL - Comunicações Pessoais, S.A. (VODAFONE): Refª : AC/CMP-16.01.2004 de 16 de Janeiro de 2004, Assunto: ''Comentários ao projecto de decisão do ICP-ANACOM sobre o início da exploração de sistemas UMTS'';
• OPTIMUS - Telecomunicações, S.A. (OPTIMUS): Refª : PCE/REG-01/04 de 15 de Janeiro de 2004, Assunto: ''Projecto de decisão da ANACOM sobre o início da exploração de sistemas UMTS: comentários da OPTIMUS'';

B. Síntese das respostas recebidas

A TMN não apresentou comentários quanto ao teor da proposta de deliberação, na sua generalidade.

Salientou, contudo, a necessidade de ser alterada a data limite constante da alínea a) do ponto 5 do projecto de decisão por forma a torná-la consentânea com a data em que a decisão do Conselho de Administração se tornar definitiva.

Os comentários recebidos da VODAFONE e OPTIMUS reconduzem-se aos seguintes aspectos do projecto de decisão:

i) Obrigações de cobertura

É entendimento da OPTIMUS que a introdução da possibilidade de recurso ao roaming nacional vem ao encontro do que é já uma prática generalizada na Europa, revelando-se positiva.

A fixação dos limites mínimos de cobertura que cada operador deve satisfazer com recurso a meios próprios (isto é, com exclusão do roaming nacional) a partir de uma percentagem calculada com base nas obrigações constantes das licenças de cada operador afigura-se a única fórmula adequada a assegurar um tratamento igual entre os três operadores concorrentes.

Já a utilização de uma fórmula indexada aos valores constantes do Caderno de Encargos favorece os operadores que assumiram obrigações mais extensas: a OPTIMUS é desfavorecida em relação aos restantes operadores habilitados para a prestação de serviços UMTS, considerando as propostas de cobertura apresentadas inicialmente por cada operador e vertidas nas respectivas licenças.

Verifica-se que à luz de uma tal regra a OPTIMUS teria que cumprir no 1° ano 81% dos compromissos de cobertura assumidos na sua licença através de meios próprios (e não os 60% que o projecto preconiza) podendo recorrer a roaming nacional para cumprir apenas 19%, enquanto que a TMN e a VODAFONE poderiam recorrer a roaming nacional para preencher 40% das obrigações de cobertura que assumiram.

Neste contexto, deveria haver abertura do ICP-ANACOM para patrocinar um acordo com a OPTIMUS que reveja, pelo menos, as obrigações de cobertura geográfica, indo assim ao encontro da menor dimensão da base de clientes da OPTIMUS e dos maiores custos unitários que a expansão geográfica da rede UMTS implica para a empresa. Esta seria uma oportunidade para contribuir para que o arranque da Terceira Geração não fosse distorcido por desvantagens competitivas que vêm do passado, o que aliás tem sido apanágio das posições expressas pela Comissão Europeia.

ii) Débitos de transmissão

No que respeita aos débitos de transmissão e uma vez que do exíguo leque de equipamentos terminais de terceira geração que estarão disponíveis no curto/médio prazo alguns não suportam débitos superiores ao "bearer" de 128 kbps, a VODAFONE considera que as obrigações de cobertura constantes do projecto de decisão devem passar a reportar-se a débitos de 128 kbps.

Relativamente aos débitos de transmissão de 384 kbps, entende a VODAFONE, da leitura que faz do teor do projecto de decisão e do relatório, que as obrigações de cobertura de população e área para débitos de transmissão de 384 kbps serão suprimidas, devendo a deliberação final do ICP-ANACOM referir expressamente a eliminação dessas obrigações. Salienta ainda não se encontrarem disponíveis no mercado equipamentos e tecnologia que permitam assegurar estes débitos de transmissão.

A OPTIMUS salienta que o desenvolvimento da tecnologia entre o momento da apresentação das propostas a concurso e o presente conduziu a que, hoje, os fornecedores de equipamento disponibilizem equipamentos no múltiplo de 128 kbps: não existem equipamentos com velocidades de transmissão a 144 kbps.
 
É por isso materialmente impossível disponibilizar serviços com a velocidade de transmissão de 144 kbps, devendo a referência nas licenças à capacidade de 144 kbps ser substituída pela referência à velocidade de 128 kbps. A OPTIMUS irá, por conseguinte, disponibilizar o serviço com a capacidade de transmissão de 128 kbps.

iii) Obrigações de instalação de infra-estruturas

Entende a VODAFONE que as alterações às obrigações de cobertura propostas pelo ICP-ANACOM e, bem assim, a possibilidade conferida aos operadores para recorrerem ao roaming nacional entre redes 3G, justificam ainda mais a flexibilização das obrigações referentes à instalação de RNCs e de Nós B, motivo pelo qual o operador acolhe com agrado o facto do projecto de decisão permitir alterações às obrigações de implementação das redes.

De qualquer forma, a VODAFONE continua a defender que deveria o ICP-ANACOM determinar na sua deliberação final alterar o teor da obrigação contemplada no artigo 5°, n° 1, da licença da VODAFONE e impor apenas aos operadores a instalação do número necessário de RNC's e Nós B para garantir o cumprimento das percentagens de cobertura da população definidas no ponto 1 do referido projecto de decisão.

iv) Revisão das obrigações de cobertura

A VODAFONE propõe que o ICP-ANACOM avalie, no final de cada ano após o início da oferta comercial do sistema UMTS, a conjuntura económica e o estado da evolução tecnológica e, com base nessa análise, reveja as obrigações de cobertura de população e área que impendem sobre os operadores.

Neste sentido, o texto da deliberação deve admitir expressamente a possibilidade de as obrigações de cobertura e a sua calendarização serem revistas no final de cada período de 12 meses, decorrido após o início da oferta comercial, em função da evolução da tecnologia e do mercado.

v) Periodicidade da informação a incluir no plano da fase pré-comercial

A OPTIMUS refere a necessidade de ser confirmado o seu entendimento de que a periodicidade exigida a este respeito corresponde a dois meses de intervalo para cada período e não a duas semanas, atento o sentido não inteiramente inequívoco do vocábulo «bimensal».

vi) Sociedade de Informação

A OPTIMUS sublinha que, sem prejuízo da pertinência do envolvimento do Grupo de Trabalho UMTS, presentemente presidido pela UMIC, o ICP-ANACOM não deveria deixar de tomar uma posição enquanto entidade competente para regular o sector, propor medidas ao Governo e, sobretudo, como entidade com o conhecimento técnico e de mercado profundo da indústria móvel.

Nesse sentido, a OPTIMUS salienta que o ICP-ANACOM deveria dar resposta ao requerido pelos operadores estabelecendo, no mínimo, um princípio orientador para aquela discussão no sentido da flexibilização dos compromissos.

A VODAFONE propõe que fique expressamente consagrado na decisão definitiva do ICP-ANACOM a possibilidade de os termos, calendarização e montantes das ofertas especiais serem alterados em conformidade com o que vier a ser acordado no seio daquele Grupo de Trabalho.

Salienta ainda que as alterações a efectuar às obrigações assumidas pelos operadores no âmbito da Sociedade de Informação deverão ser proporcionais ao nível de compromissos assumidos nas propostas de candidatura apresentadas.

vii) Serviços, Política de Preços e Pacotes

No que à modificação das obrigações relativas a especificações dos serviços e políticas de preços e pacotes respeita, é entendimento da OPTIMUS que o que se propõe no Relatório anexo ao Projecto de Deliberação passe a constar da Deliberação a adoptar, admitindo-se assim expressamente que os operadores requeiram e obtenham uma flexibilização da calendarização e características dos mesmos.

Adicionalmente, a Deliberação a adoptar deverá explicitar que as licenças dos operadores são alteradas em conformidade, substituindo-se, no caso da OPTIMUS, os artigos 2°, §2 e 10º da Licença N° ICP -04/UMTS.

A VODAFONE propõe que o texto da deliberação final que venha ser proferida pelo ICP-ANACOM admita expressamente a possibilidade de as obrigações referentes aos serviços, política de preços e pacotes serem revistas, mediante requerimento a apresentar pelos operadores.

C. Entendimento do ICP-ANACOM

1. Obrigações de cobertura

Os argumentos apresentados pela OPTIMUS com vista a uma eventual abertura da ANACOM para rever as obrigações de cobertura, nomeadamente a alegação de estar a ser desfavorecida em relação aos restantes operadores habilitados para a prestação de serviços UMTS devido à utilização de uma fórmula indexada aos valores constantes do Caderno de Encargos, não devem ser considerados válidos.

Com efeito, com a utilização desta fórmula - conforme o n.º 1 do Projecto de Decisão - não se vislumbra a criação de qualquer dificuldade ou situação discriminatória para a OPTIMUS face aos restantes operadores licenciados para o UMTS, resultante das obrigações de cobertura por meios próprios que lhe são aplicáveis no 1º ano de exploração comercial e seguintes, na medida em que:

• Todos os operadores licenciados devem assegurar, através de meios próprios, os requisitos mínimos constantes do caderno de Encargos.
• De acordo com o plano bimestral do lançamento pré-comercial dos serviços UMTS já apresentado pela empresa, a OPTIMUS assume que disporá de uma cobertura efectiva a 128 kbps de cerca de 24% da população logo na data de início da exploração comercial. Recorde-se que no âmbito da licença UMTS, a OPTIMUS deverá ter uma cobertura de 24.7 % no final do 1º ano.
• Relativamente aos anos posteriores, atendendo a que a cobertura total da população a que a OPTIMUS se encontra vinculada não evolui a um ritmo de crescimento tão rápido como o dos restantes operadores, a OPTIMUS deverá garantir cobertura por meios próprios de acordo com os requisitos mínimos do Caderno de Encargos. Verifica-se, por outro lado que o esforço de cobertura por meios próprios que lhe é exigido não é tão elevado como o que é exigido aos restantes operadores licenciados.

A propósito das questões evidenciadas pelos operadores torna-se necessário clarificar que os mínimos de cobertura através de meios próprios deverão ser superiores a 60% dos valores fixados nas respectivas licenças devendo assegurar, no entanto, o cumprimento das exigências mínimas baseadas no Caderno de Encargos, isto é:

• Final do 1º ano - 20% de população;
• Final do 2º ano - 20% de população;
• Final do 3º ano - 40% de população;
• Final do 4º ano - 40% de população;
• Final do 5º ano - 60% de população.

Recorde-se que o Caderno de Encargos era explícito quanto aos mínimos de cobertura no final do 1º, 3º e 5º ano, respectivamente de 20%, 40% e 60 % da população.

2. Débitos de transmissão

No âmbito do concurso para a atribuição das licenças para os sistemas UMTS, nomeadamente para efeitos da análise das propostas relativamente ao primeiro critério de apreciação das candidaturas - 'contribuição para o desenvolvimento da sociedade de informação' - foram valorizados os indicadores de cobertura com débitos de transmissão que permitissem a disponibilização de serviços multimédia de alto débito, característicos dos sistemas móveis de 3ª geração. Assim sendo, foram especialmente valorizadas as coberturas propostas a débitos de 144 kbps, valor mínimo considerado aceitável para suportar serviços de 3ª geração, tendo adicionalmente sido valorizadas as coberturas a débitos de 384 kbps, face à sua relevância em termos de contributo para o desenvolvimento da sociedade de informação.

Neste contexto, considerando que a ANACOM já admitiu a prorrogação do prazo para o início da exploração comercial dos sistemas UMTS, com o consequente desfasamento temporal das obrigações aplicáveis às entidades licenciadas, e que actualmente não existem dados concretos que permitam pôr em causa a informação existente sobre esta matéria, nomeadamente a veiculada pelos organismos de normalização e que serviu de base às propostas apresentadas para exploração do sistema UMTS pelos actuais operadores, entende-se que as obrigações relativas aos referidos débitos de transmissão se devem manter aplicáveis.

É relevante salientar que ao nível da CEPT a Decisão 97(07) 'Designação das faixas de frequências para a introdução do UMTS' explicita que o ritmo de 144 kbit/s deve ser considerado com o primeiro 'alvo' em termos de débitos de transmissão. Este facto está em concordância com os cenários de utilização do UMTS identificados na UIT-R e no 3GPP/ETSI.

Sem prejuízo do anteriormente exposto, face à evolução da tecnologia e mediante a verificação comprovada da efectiva impossibilidade de disponibilização de tais débitos de transmissão, a ANACOM poderá no futuro (p.ex. com uma periodicidade anual) reanalisar a sua posição, podendo, caso tal se justifique, vir a admitir alguma flexibilidade neste domínio.

3. Obrigações de instalação de infra-estruturas

As obrigações de instalação de infra-estruturas a que as entidades licenciadas actualmente se encontram vinculadas poderão ser alteradas mediante a apresentação de projecto técnico fundamentado a apresentar até 1 de Junho de 2004.

Assim sendo, atenta a possibilidade de os operadores alterarem a curto prazo as obrigações referentes à instalação de RNC's e de Nós B, bem como o facto de a legislação aplicável (artigo 18º do DL 381-A/97) permitir em determinadas circunstâncias a alteração das licenças atribuídas, entende a ANACOM que não se justifica impor apenas aos operadores 'a instalação do número necessário de RNC's e Nós B para garantir o cumprimento das percentagens de cobertura da população que os mesmos devem assegurar através de meios próprios'. Assim, e de acordo com o Projecto de Decisão, deverá ser permitida a apresentação de projectos técnicos que fundamentem uma eventual alteração de implementação das redes, designadamente quanto ao número de infra-estruturas de rede (RNC's e Nós B) a instalar tendo em vista o cumprimento das obrigações de cobertura por meios próprios.

4. Revisão das obrigações de cobertura

A ANACOM já admitiu a possibilidade de mediante projecto técnico fundamentado, a apresentar até 1 de Junho de 2004, poderem ser consideradas eventuais alterações de implementação das redes, designadamente quanto ao número de infra-estruturas de rede (RNC's e Nós B).

No sentido de assegurar a desejável estabilidade do ambiente regulamentar, entende a ANACOM que, após a efectivação das alterações resultantes do procedimento anterior, sem prejuízo de eventuais situações de força maior que possam ocorrer e que possam levar a uma nova revisão das obrigações de cobertura e sua calendarização, não deve admitir-se, por princípio, a possibilidade de revisão das referidas obrigações de cobertura.

5. Periodicidade da informação a incluir no plano da fase pré-comercial e data limite para a sua apresentação

Na sequência do esclarecimento solicitado pela OPTIMUS, confirma-se o entendimento de que a periodicidade exigida no que se refere à informação a incluir no plano da fase comercial corresponde a dois meses de intervalo para cada período, pelo que a expressão 'bimensal' constante do projecto de decisão de 30 de Dezembro de 2003 deverá ser substituída por ?bimestral?.

Deverá ainda ser considerado como prazo limite para a apresentação do referido plano a data correspondente a 2 semanas após a data de aprovação da deliberação final. 

6. Serviços, Política de Preços e Pacotes

A ANACOM já admitiu a possibilidade de alguma flexibilização das obrigações referentes aos serviços, política de preços e pacotes, mediante requerimento a apresentar pelos operadores licenciados, não se questionando que esta decisão, conste no texto da deliberação final a proferir, conforme solicitado pela OPTIMUS e VODAFONE.

Quanto à pretensão da OPTIMUS no sentido de serem alteradas as licenças, substituindo-se os artigos 2º, parágrafo 2 e 10º, entende a ANACOM que não se justifica a introdução de qualquer modificação nos referidos artigos.