COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Comunicação
Bruxelas, 24.5.2005
COM(2005) 203 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Revisão do âmbito do serviço universal, nos termos do artigo 15.º da Directiva 2002/22/CE
[SEK(2005) 660]
(Texto relevante para efeitos do EEE)
1. Propósito da Comunicação
A presente Comunicação tem um duplo propósito. O primeiro é examinar e avaliar, como exigido pelo artigo 15.º da Directiva “Serviço Universal” 1, o âmbito actual do serviço universal, com vista à sua eventual alteração ou redefinição à luz da evolução tecnológica, social e económica, tendo em conta, em particular, a mobilidade e os débitos de transmissão. O documento de trabalho dos serviços da Comissão (SEC(2005) 660) que acompanha a presente Comunicação fornece uma análise e informações de apoio, incluindo remissões (links) para a Internet.
O segundo propósito é lançar um debate político mais amplo sobre a oferta do serviço universal, sobretudo tendo em vista a avaliação geral do pacote regulamentar comunitário das comunicações electrónicas agendada para 2006, altura em que a Directiva “Serviço Universal” será também inteiramente reavaliada.
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A Comissão solicita o envio de comentários sobre as conclusões e as questões de longo prazo apresentadas na presente Comunicação e no documento de trabalho dos serviços da Comissão, que se encontram disponíveis na Internet, nos endereços: http://europa.eu.int/yourvoice e
Os comentários devem ser enviados para o endereço infso-b1@cec.eu.int até 30.06.2005. |
A Comissão publicará posteriormente uma segunda Comunicação, que incluirá os resultados da consulta pública e a avaliação e posição finais da Comissão.
2. Introdução
A promoção do mercado interno e da inovação nos serviços de informação e o apoio a uma sociedade da informação inclusiva são os principais objectivos da nova iniciativa i2010. Esta iniciativa terá um papel importante na renovada estratégia de Lisboa 2, centrada em torno de duas tarefas principais – fomentar um crescimento forte e sustentado e criar mais e melhores empregos. Os serviços de interesse geral também estão abrangidos por esta iniciativa, na medida em que contribuem para a coesão social e a actividade económica 3.
Na área das comunicações electrónicas, a principal ferramenta política para criar uma sociedade do conhecimento inclusiva consiste na criação de mercados concorrenciais, paralelamente ao estabelecimento de uma rede de segurança de serviço universal para aqueles cujos recursos financeiros ou localização geográfica não lhes permitem aceder aos serviços básicos já disponíveis e utilizados pela grande maioria dos cidadãos e que são considerados essenciais para a participação na sociedade.
A Directiva relativa ao serviço universal estabelece os seus princípios básicos e contempla outros direitos específicos dos utilizadores e consumidores, com as correspondentes obrigações para as empresas. A Directiva define serviço universal como "o conjunto mínimo de serviços de qualidade especificada a que todos os utilizadores finais têm acesso, a um preço acessível à luz das condições específicas nacionais e sem distorção da concorrência" (nº 2 do artigo 1.º).
O âmbito actual do serviço universal inclui:
- Ligação à rede telefónica pública num local fixo
“Os Estados-Membros garantirão que todos os pedidos razoáveis de ligação à rede telefónica pública num local fixo e de acesso aos serviços telefónicos acessíveis ao público num local fixo sejam satisfeitos por uma empresa, pelo menos.” (n.º 1 do artigo 4.º)
A ligação à rede é limitada a uma única ligação, em banda estreita, ao local/residência principal do utilizador final. Não é exigido qualquer débito específico para a transmissão de dados, mas a ligação deve poder fornecer “acesso funcional à Internet, tendo em conta as tecnologias prevalecentes utilizadas pela maioria dos assinantes e a viabilidade tecnológica” (n.º 2 do artigo 4.º). O princípio da neutralidade tecnológica permite a utilização pelos prestadores de serviço universal de qualquer tecnologia, com ou sem fios, que permita entregar esse serviço num local fixo (Considerando 8).
- Acesso aos serviços telefónicos acessíveis ao público
Nos termos do n.º 2 do artigo 4.º, os utilizadores finais devem poder estabelecer e receber chamadas telefónicas locais, nacionais e internacionais, comunicações fac-símile e comunicações de dados.
Além disso, a Directiva abrange uma série de serviços estreitamente relacionados com o serviço telefónico básico, por serem indispensáveis para uma utilização plena dos serviços telefónicos acessíveis ao público. São os seguintes: oferta de listas e serviços informativos (art. 5.º), oferta de postos públicos (art. 6.º) e medidas especiais para utilizadores deficientes (art. 7.º).
Os Estados-Membros devem garantir que o conjunto definido de serviços seja disponibilizado no seu território a todos os utilizadores que apresentem um pedido razoável, independentemente da sua localização geográfica. Os Estados-Membros devem também encontrar o meio mais eficaz de garantir as obrigações de serviço universal, nomeadamente dando a todas as empresas a oportunidade de as assumirem. Apenas nos casos em que o mercado não assegure os serviços definidos, podem ser impostas às empresas obrigações de oferta de serviços em condições especificadas. (arts. 3.º, 4.º e 8.º)
Reconhecendo que o serviço universal irá evoluir com o tempo, a Directiva prevê, no seu artigo 15.º, que a Comissão reveja o âmbito do serviço universal em 2005 (e, a partir daí, de três em três anos):
“Esta revisão será efectuada à luz da evolução social, económica e tecnológica, tendo em conta, nomeadamente, a mobilidade e os débitos de dados em função das tecnologias prevalecentes utilizadas pela maioria dos assinantes. O processo de revisão será empreendido em conformidade com o anexo V.”
Segundo o Anexo V e o Considerando 25, qualquer alteração do âmbito do serviço universal está sujeita aos seguintes critérios, aqui resumidos:
a) Uma minoria de consumidores estará excluída da sociedade por não poder pagar serviços específicos que não só estão disponíveis como são utilizados pela maioria; e
b) A inclusão destes serviços no âmbito do serviço universal trará um benefício líquido geral para todos os consumidores caso tais serviços não sejam fornecidos ao público em circunstâncias comerciais normais.
O princípio da neutralidade tecnológica implica que a revisão do âmbito do serviço universal não deve artificialmente promover certas opções tecnológicas em detrimento de outras. Há também que ter em atenção que não deve ser “imposto um encargo financeiro desproporcionado às empresas do sector (pondo assim em perigo a evolução do mercado e a inovação) e que os custos de financiamento não devem recair sobre os consumidores com mais baixos rendimentos” (Considerando 25). O serviço universal não é um mecanismo através do qual a implantação de novas tecnologias e serviços é financiada através do aumento dos custos para todos os utilizadores (de telefone) existentes. Pelo contrário, é a rede de segurança que permite que uma minoria de consumidores “acerte o passo” pelo da maioria que já usufrui dos serviços básicos.
Para efeitos de revisão, não é necessário quantificar a acessibilidade de preços do acesso a nível da UE (a componente “preço acessível” faz parte da definição do serviço universal, não do seu âmbito), porque a acessibilidade dos preços tem de ser considerada à luz das condições nacionais específicas (nº 1 do artigo 3.º e Considerando 10) 4, por exemplo, o rendimento médio dos agregados, variando, por conseguinte, de Estado-Membro para Estado-Membro.
Perante um ambiente de comunicações em rápida mudança, em que o Protocolo Internet (IP) é cada vez mais a plataforma tecnológica comum de transmissão, a Comissão considera ser igualmente oportuno provocar um debate político centrado no futuro sobre a oferta do serviço universal, que permita recolher as opiniões de todas as partes interessadas e contribua para a revisão geral da regulamentação em 2006.
3. Análise dos principais desenvolvimentos a nível das comunicações electrónicas e avaliação das suas implicações no âmbito do serviço universal
3.1. Panorama geral
Os efeitos combinados da concorrência e do progresso tecnológico proporcionaram maiores possibilidades de escolha, preços mais baixos e a oferta de serviços inovadores para os consumidores, como sublinhado recentemente no 10.º Relatório sobre a regulamentação e os mercados europeus das comunicações electrónicas 5.
97% dos agregados domésticos da UE-15 (a União Europeia antes do mais recente alargamento) dispõem de telefone fixo ou móvel. Pelo menos 95% da população total da UE tem garantida a cobertura por redes de comunicações móveis e, na maioria dos países, incluindo vários novos Estados-Membros, a penetração da telefonia móvel ultrapassou a taxa de penetração da fixa.
Simultaneamente, foram implantadas várias tecnologias de banda larga concorrentes, como a linha de assinante digital (DSL), o cabo e as tecnologias móveis e sem fios, que oferecem acesso à rede em elevado débito, permitindo a entrega de conteúdos e comunicações digitais. O ritmo de aceitação da banda larga pelos agregados domésticos tem sido rápido, especialmente na UE-15, onde cerca de 85% da população está coberta pelas redes de banda larga fixas. No entanto, nos novos Estados-Membros, o nível de cobertura apresenta grandes variações.
O documento de trabalho apenso analisa essas tendências com maior detalhe.
3.2. Comunicações móveis
3.2.1. Análise
As licenças nacionais para operadores móveis impõem geralmente objectivos no que respeita à cobertura geográfica e/ou da população, de modo a assegurá-la a, pelo menos, 95% da população. No caso das redes de segunda geração, tais objectivos foram cumpridos em todos os Estados-Membros. Acrescente-se que a presença de vários operadores móveis melhora a qualidade da cobertura nacional.
Os serviços de comunicações móveis tornaram-se rapidamente um mercado de massas: no início de 2004, mais de 80% da população da UE utilizavam esses serviços, como mostra o gráfico.
Gráfico 1
(Clique na imagem para ver o gráfico numa nova janela))
Fonte: European Mobile Communications Reports
Embora a taxa média de penetração da telefonia móvel nos 10 novos Estados-Membros (a seguir designados “UE-10”) seja inferior em mais de 20 pontos percentuais à da UE-15, alguns novos Estados-Membros ultrapassam a média da UE-25 6.
As linhas telefónicas fixas continuam a representar o principal modo de entrega do serviço universal, embora os operadores sejam livres de utilizar qualquer tecnologia que cumpra o exigido, como atrás salientado. No entanto, a tendência mais notável a nível da telefonia nos últimos anos tem sido a substituição da telefonia fixa pela móvel, como ilustra o Gráfico 2. Desde 1999, o nível da telefonia fixa na UE-15 baixou 10 pontos percentuais, apresentando uma taxa de penetração de 82% no início de 2004, percentagem muito semelhante aos 81% da telefonia móvel.
Gráfico 2
(Clique na imagem para ver o gráfico numa nova janela)
Fonte: Telecoms residential surveys, Gallup, 1999, e INRA, 2003, 2004.
Cerca de 72% dos agregados domésticos da UE-10 dispõem de uma linha fixa. Tudo indica que a tendência para a substituição da telefonia fixa pela móvel é ainda mais acentuada na maior parte destes países – a Polónia constitui a excepção – devido ao facto de a sua rede fixa estar, no geral, menos desenvolvida e a taxa de penetração das linhas fixas ser inferior à da UE-15.
3.2.2. Avaliação
O êxito das comunicações móveis deve-se, em grande medida, ao seu carácter de ferramenta de comunicações pessoais, que corresponde a escolhas de estilos de vida por parte dos consumidores e à necessidade que estes sentem de maior mobilidade.
As condições nacionais para a concessão de licenças móveis, que obrigam à cobertura geográfica e/ou da população, generalizaram a disponibilidade das comunicações móveis. A percentagem de utilizadores da telefonia móvel ultrapassa já 80% da população na UE-15, igualando a taxa média de penetração doméstica das linhas fixas. Em nove dos 15 Estados-Membros pré-alargamento, são mais os agregados domésticos com uma assinatura móvel do que os que possuem uma linha fixa. Na UE-10, a taxa geral de penetração da telefonia móvel é inferior à média da UE-15, mas as variações são consideráveis: nalguns países, o mercado já atingiu a saturação, ao passo que, noutros, continua a crescer a um ritmo acelerado.
As comunicações móveis já atingiram a fase da oferta de serviços aos mercados de massas a custos que os consumidores podem e estão dispostos a pagar. Os custos dos aparelhos também baixaram devido às economias de escala e ao progresso tecnológico. Em vários países, os telefones móveis são gratuitos ou vendidos pelos retalhistas a preços subsidiados. O aumento da concorrência com a entrada de novos operadores reduziu ainda mais os custos para o consumidor.
A vantagem em termos de custos das redes de telefonia móvel resulta do baixo custo marginal que representa a entrada de um novo assinante, porque a rede de acesso via rádio é partilhada entre os assinantes. Por sua vez, as possibilidades de partilha dos custos de acesso na ligação de um novo assinante através de uma linha fixa são mais reduzidas, em especial se o assinante está localizado numa zona rural. Como as redes móveis já estão instaladas, é possível acrescentar um assinante à rede móvel a um custo marginal, independentemente de o assinante estar localizado numa zona urbana ou rural.
Os operadores móveis traduziram a base de baixo custo em pacotes pré-pagos de preço acessível, dando a possibilidade aos consumidores com menos posses de obterem uma ligação básica à rede. Os serviços pré-pagos permitem preços de entrada mais baixos para os consumidores e dão-lhes maiores possibilidades de controlar as suas despesas do que as assinaturas pós-pagas, sendo por isso mais atraentes para os utilizadores menos abonados. A atractividade de tais serviços está patente no facto de uma vasta maioria de agregados familiares na UE utilizarem serviços pré-pagos para comprarem assinaturas móveis e unidades de tempo de transmissão.
Em resultado dessa situação, um serviço de comunicações móveis inicialmente caro tornou-se um serviço que oferece potencialmente a todos os consumidores a modalidade mais barata de obter uma ligação básica aos serviços telefónicos publicamente acessíveis.
Em conclusão, está demonstrado que a oferta concorrencial de comunicações móveis permitiu já à generalidade dos consumidores acederem às comunicações móveis a um preço comportável. Não estão, por conseguinte, reunidas as condições para que as comunicações móveis sejam incluídas no âmbito do serviço universal (como previsto na Directiva).
3.3. Acesso à Internet em banda larga
3.3.1. Análise
Em meados de 2004, as redes de acesso de banda larga 7 cobriam cerca de 85% da população da UE-15. No que respeita aos novos Estados-Membros, o nível inferior de penetração das linhas fixas indica também que a percentagem da população desses países para a qual estão disponíveis infra-estruturas de acesso em banda larga é consideravelmente mais baixa.
O número total de linhas de acesso em banda larga oferecidas aumentou mais de 72% na UE-25 num só ano. Em Julho de 2004, estavam instalados 29,6 milhões de linhas, o que significa que 6,5% da população da UE são utilizadores efectivos dos serviços de banda larga, como mostra o Gráfico 3 8. Para efeitos de comparação, essa percentagem para a UE-15 é de 7,6%. O crescimento extraordinário da implantação da banda larga é ditado, em grande medida, pela pressão concorrencial crescente e pelo desejo dos operadores de redes fixas de contrabalançarem a perda de receitas da telefonia vocal.
Gráfico 3
(Clique na imagem para ver o gráfico numa nova janela)
Como também ilustrado no gráfico, as taxas de aceitação variam consideravelmente, podendo ir de menos de 1% a quase 16%. As mais altas taxas de penetração observam-se nos países onde é mais forte a concorrência entre a DSL e as infra-estruturas de banda larga baseadas no cabo.
O documento de trabalho dos serviços da Comissão contém dados mais detalhados sobre esta matéria.
3.3.2. Avaliação
A criação de um “fosso digital” entre quem tem acesso aos serviços avançados de comunicações electrónicas e quem o não tem é fonte de preocupação geral. A Comissão sublinhou a importância da banda larga para a realização do potencial de uma sociedade baseada no conhecimento. Ao implementarem o plano de acção eEurope, os Estados-Membros estabeleceram estratégias nacionais bem definidas para a banda larga 9. Este processo estende-se agora a todos os 25 países da UE. À medida que aumenta a área de cobertura da banda larga, as atenções voltam-se para as regiões remotas e rurais, com uma população dispersa e onde a força do mercado é reduzida. Os Estados-Membros podem apoiar a implantação de serviços de banda larga através de mecanismos alternativos de financiamento público, incluindo a utilização dos fundos estruturais nas regiões elegíveis, mediante certos critérios 10.
Em conclusão, os dados regulamentares complementados por análises de mercado mostram que apenas uma pequena (embora em franco crescimento) minoria de consumidores europeus utiliza actualmente serviços de banda larga. Como mostra a percentagem de 6,5%, que representa a implantação real na população, a UE na sua globalidade não cumpre o critério da utilização do serviço por uma “maioria de consumidores”. A banda larga não se tornou ainda necessária para a participação normal na sociedade, ou seja, a falta de acesso não implica exclusão social. Neste momento, por conseguinte, as condições para incluir os serviços de banda larga no âmbito do serviço universal (como previsto na Directiva) não estão reunidas.
4. Questões de longo prazo
4.1. Âmbito
A convergência tecnológica entre serviços de telecomunicações, media e tecnologias da informação continua a seguir o seu curso, ao mesmo tempo que o protocolo Internet (IP) continua a evoluir para uma plataforma de transmissão comum para as comunicações. Os serviços até aqui transportados por um número limitado de redes passarão agora a sê-lo por redes IP comuns. Assim, as fronteiras entre o mundo Internet e o mundo tradicional das telecomunicações começam a tornar-se difusas, facto que as novas gerações de terminais híbridos, que combinam funções de comunicações com outras, como informática, jogos e visualização de material audiovisual, apenas vem reforçar. Esta situação promove a criação de um ambiente de serviços e informações pessoais, que contrasta com o de serviços para um mercado de massas.
Para os consumidores, o ambiente global em que impera a convergência e que tem por base a Internet abre portas à inovação e à criação de novos produtos e traz consigo uma boa relação qualidade-preço, para além de oferecer possibilidades de escolha cada vez maiores e uma complexidade crescente a nível dos terminais e dos serviços. Refira-se ainda que os efeitos combinados da convergência, da ligação em rede e da digitalização estão a conduzir a uma utilização crescente do modelo de comunicações parceiro-a-parceiro (P2P-peer-to-peer), que cada vez mais exige uma ligação à rede de elevado débito quando se utilizam novas aplicações de dados.
O crescimento dos serviços baseados no IP põe em causa o modo como é actualmente prestado o serviço universal, que radica num modelo em que os consumidores acedem à rede num local fixo para os serviços de voz e os serviços Internet básicos, que são fornecidos através da rede telefónica pública comutada. Este modelo baseia-se, por sua vez, num modelo de oferta do serviço verticalmente integrado, em que o principal fornecedor de infra-estrutura é também o prestador de serviços telefónicos.
Se o serviço de telefonia vocal evoluir cada vez mais para um ambiente IP, criar-se-á um modelo tipo Internet, em que qualquer pessoa que disponha de uma ligação em banda larga poderá escolher entre vários prestadores de serviço vocal concorrentes. Num tal cenário, o serviço telefónico como serviço de acesso estará omnipresente e o foco do serviço universal poderá evoluir para a oferta a um preço acessível de uma ligação de acesso em banda larga.
A Comissão solicita o envio de comentários sobre, nomeadamente, as seguintes questões de longo prazo:
(a) Tendo em conta a evolução tecnológica actual e prevista, deve o serviço universal futuramente separar o elemento «acesso à infra-estrutura» do elemento «oferta do serviço» e abranger apenas o acesso à infra-estrutura de comunicações, com base em que a oferta concorrencial de serviços (por exemplo, serviço telefónico fornecido utilizando a tecnologia VoIP (voz pelo Protocolo Internet) garantirá a sua disponibilidade e um preço acessível?
(b) Tendo em conta que os consumidores optam cada vez mais por serviços de comunicações móveis, deve o serviço universal continuar centrado no acesso em local fixo, ou centrar-se no acesso em qualquer local (incluindo o acesso em movimento)?
(c) Com a possibilidade de acesso generalizado e a um preço comportável às comunicações móveis, a procura de postos públicos está a diminuir. Justificar-se-á ainda a inclusão de disposições sobre os postos públicos, e o modo como estão actualmente concebidas, no âmbito do serviço universal?
(d) Face à oferta concorrencial de serviços informativos em muitos países, quanto tempo será ainda necessário manter as listas e os serviços informativos no âmbito do serviço universal?
(e) Tendo em conta a complexidade gerada pela contínua evolução do sector das comunicações, já oportunamente descrita neste documento, e perante os desafios que se colocam neste momento à oferta do serviço universal nos moldes actuais, é provável que os serviços avançados tragam, paralelamente aos benefícios, novas dificuldades para os utilizadores com deficiências. Dever-se-á proceder a uma maior harmonização, a nível da UE, das medidas especiais para esses utilizadores no contexto da oferta do serviço universal?
4.2. Financiamento
A segunda questão de longo prazo a ponderar neste contexto diz respeito ao financiamento do serviço universal. Presentemente, os sistemas de financiamento do serviço universal implicam o recurso à subsidiação cruzada de um grupo de clientes para outro. Os Estados-Membros podem por lei financiar os eventuais custos líquidos das obrigações de serviço universal quer recorrendo a fundos públicos em condições transparentes, quer criando um fundo específico do sector para o qual terão de contribuir todas as empresas activas no mercado.
Quando os operadores gozavam de direitos especiais ou exclusivos para a oferta de serviços, tais benefícios tinham como contrapartida a exigência do cumprimento de certas obrigações sociais. O conceito de um fundo específico do sector para o serviço universal, segundo o qual os intervenientes no mercado devem suportar os custos sociais, prolonga essa ideia. Num mercado liberalizado e, no geral, concorrencial, a adequação desse modelo é questionável. Normalmente, os custos sociais são suportados pela tributação geral e não pelos intervenientes no mercado.
Por conseguinte, as questões de longo prazo relativas ao financiamento são as seguintes:
(a) Será o sistema de financiamento do serviço universal o meio apropriado para realizar o objectivo da inclusão social num ambiente de comunicações concorrencial?
(b) Será o financiamento pela tributação geral uma opção viável?
5. Síntese
Examinados os desenvolvimentos a nível das tecnologias, do mercado e da sociedade que afectam os consumidores de serviços de comunicações electrónicas, analisados os mercados das comunicações móveis e da banda larga e aplicados os critérios para determinar o âmbito do serviço universal estabelecidos pela Directiva “Serviço Universal”, a Comissão conclui que, neste momento, nenhum desses serviços reúne as condições necessárias para ser incluído no âmbito do serviço universal. Assim sendo, o âmbito do serviço universal deve manter-se inalterado. A Comissão solicita o envio de comentários sobre esta conclusão e tomará em consideração todos os dados considerados relevantes para a presente avaliação.
A Comissão considera também adequado lançar um debate político sobre a oferta de serviço universal centrado no futuro, apresentando uma série de questões de longo prazo, sobre as quais se solicitam igualmente contribuições.
1 Directiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas.
2 ‘Trabalhando juntos para o crescimento e o emprego. Um novo começo para a estratégia de Lisboa’, COM(2005) 24.
3 Ver Livro Branco da Comissão sobre os serviços de interesse geral, (COM(2004) 374).
4 Ver documento de trabalho apenso, Anexo sobre "questões de medição”.
5 COM(2004) 759 final.
6 A República Checa (99%) e a Eslovénia (92%).
7 Relativamente à banda larga e à sua definição, ver nota 10 do documento de trabalho apenso à presente Comunicação.
8 Este número duplica ou triplica quando o acesso é medido a nível do agregado doméstico em que vários dos seus membros partilham normalmente uma ligação. Ver, no documento já citado, o Anexo sobre as questões da medição.
9 Ver ’Ligar a Europa em alta velocidade: estratégias nacionais para a banda larga’, COM(2004) 369.
10 Guidelines on criteria and modalities of use of Structural Funds for e-communications, SEC(2003) 895 (apenas disponível em FR, EN e DE).
