A Oni acolheu de forma positiva o SPD em análise, e considera que várias das suas propostas relativas à ORCA e à ORCE, apresentadas em anteriores ocasiões, são acolhidas pelo mesmo, saudando, em particular, as seguintes medidas:
(a) Melhoria global dos prazos máximos de instalação na ORCA e na ORCE e definição deste indicador para 100 por cento das ocorrências.
(b) Melhoria dos prazos máximos de reparação e do grau de disponibilidade dos circuitos na ORCE.
(c) Agravamento e introdução de mecanismos de progressão a pagar pela PTC em caso de incumprimento dos prazos de reparação, tanto na ORCA como na ORCE.
(d) Pagamento das compensações por incumprimento dos prazos de reparação de avarias e grau de disponibilidade, na ORCA e na ORCE, independentemente da entrega de previsões de utilização pelo operador beneficiário e de forma pró-ativa pela PTC.
(e) Acesso às estações de cabos submarinos da PTC para coinstalação pelos operadores beneficiários, no âmbito da ORCA e da ORCE, em condições e com serviços associados equivalentes aos já previstos noutras ofertas reguladas.
(f) Revisão de aspectos associados ao fornecimento e níveis de serviço dos circuitos CAM, no âmbito das duas ofertas reguladas.
(g) Deliberações relativas à ORCE sobre períodos e prazos relacionados com fidelização, faturação de circuitos cancelados, desmontagem de circuitos e reclamações por faturação e compensações.
(h) Obrigatoriedade da PTC incluir na ORCE os princípios gerais que serão seguidos na definição das condições técnicas e comerciais de securização.
(i) Redução dos preços dos circuitos no âmbito da ORCA para débitos iguais ou superiores a 2 Mbps.
No entanto, para a Oni, alguns aspectos muito relevantes do SPD não foram alvo de deliberações ajustadas às exigências do mercado, nomeadamente:
(a) Manutenção da obrigatoriedade de previsões para pagamento de compensações por incumprimento dos prazos de instalação nas duas ofertas, apesar da simplificação da informação a prestar nas previsões.
(b) Manutenção dos prazos de reparação e grau de disponibilidade dos circuitos da ORCA, apesar de ser feito um pedido de informação à PTC para melhor análise da necessidade de definir níveis de serviço Premium.
(c) Definição de prazos de reparação de circuitos para 100 por cento dos casos deixada ao critério da PTC.
(d) Definição de parâmetros técnicos associados à qualidade de serviço da oferta Ethernet deixada ao critério da PTC.
A Optimus considera que as alterações constantes do SPD são, de um modo geral, bastante positivas e vêm preencher lacunas e constrangimentos graves verificados na ORCA e na ORCE, os quais, afirma, foram por repetidas vezes identificados por si. Entende este operador que as ofertas em vigor encontram-se manifestamente desajustadas face à realidade dos mercados e constituem um entrave muito significativo ao desenvolvimento de um mercado de circuitos concorrencial.
No entender da Optimus, as insuficiências das ofertas em questão são inúmeras, destacando as seguintes:
(a) Os indicadores de níveis de serviço na ORCA não sofrem alterações desde 2006, não se coadunando, por isso, com as exigências atuais do serviço (nomeadamente os prazos de instalação, os prazos de reposição de serviço na sequência de avarias e o grau de disponibilidade do serviço).
(b) Os níveis de serviço previstos na ORCE são, sem motivo identificável, ainda inferiores aos existentes na ORCA, o que os torna ainda mais desadequados, sendo a utilização desta oferta extremamente reduzida.
(c) A PTC incumpre persistentemente os níveis de serviço de instalação e reposição da ORCA – tal resulta da dependência do pagamento de compensações do envio de previsões de procura com um detalhe injustificável e impraticável (no caso da instalação) e da inexistência de compensações desencorajadoras.
(d) A inexistência de níveis de serviço aplicáveis a 100 por cento dos casos na reposição e na instalação, o que na ORCA não é aceitável dada a importância destes serviços para os clientes finais que assentam a sua atividade nas soluções adquiridas.
(e) A ausência de informação sobre todos os parâmetros relevantes associados à qualidade de serviço na ORCE.
(f) A ausência de ofertas reguladas de circuitos de backhaul com capacidade superior a 155 Mbps e existência de um monopólio de facto da PTC no fornecimento de circuitos de ligações às Estações de Cabos Submarinos (ECS), com fortes impactos na competitividade dos operadores e do próprio país 1.
No entender da ZON, as alterações constantes do SPD em análise são positivas, designadamente no que diz respeito à definição de prazos máximos de fornecimento de circuitos, prazos de reparação de avarias, atribuição de compensações e redução de preços.
Contudo, na opinião da ZON, o SPD revela-se inteiramente desproporcional no que toca aos circuitos Ethernet, pois não encerra qualquer alteração ao valor mensal cobrado pela PTC, particularmente no caso da oferta de 1 Gbps para os circuitos CAM.
Para o Governo da RAM, o SPD em análise merece uma apreciação globalmente positiva, por potenciar uma maior equidade entre os operadores retalhistas, nomeadamente através das seguintes medidas:
(a) A diminuição dos prazos de fornecimento e de reparação de circuitos alugados, exigida à PTC.
(b) Uma maior dissuasão de situações de incumprimento por parte da PTC, em termos de compensação económica aos operadores lesados.
(c) Uma maior transparência, nas regras de concorrência, entre a PTC e os OPS.
Nesta medida, para o Governo da RAM é espectável uma concorrência mais justa e equilibrada entre os operadores nos mercados grossista e retalhista, resultando daí benefícios para as atividades económicas que recorrem a este tipo de serviços e, de forma indireta, para os utilizadores domésticos.
No entanto, no âmbito dos circuitos CAM, o Governo da RAM defende a criação de condições que viabilizem a entrada de mais operadores no mercado regional, tendo em vista incrementar a concorrência, com os consequentes benefícios para os consumidores finais, designadamente ao nível de preços, propondo, neste sentido, a introdução de mecanismos que permitam uma significativa baixa dos preços cobrados aos operadores pelo aluguer de circuitos CAM, de forma a equipará-los ou aproximá-los dos preços médios praticados para circuitos alugados entre diferentes zonas do território continental. Segundo o Governo da RAM, atualmente, a diferença existente é significativa e o acréscimo de custos daí resultante onera os consumidores finais madeirenses. Alega ainda o Governo da RAM que, mesmo a nível internacional, e para distâncias semelhantes, praticam-se preços consideravelmente inferiores.
Entende o Governo da RAM que, só assim a RAM será uma região verdadeiramente concorrencial, atrativa para outros operadores, tornando efetivo o princípio da continuidade territorial neste setor e promovendo uma maior coesão nacional.
A Vodafone congratula-se com o conjunto de decisões que compõem o SPD. A este respeito refere que, relativamente à ORCA, tem vindo desde 2009 a apresentar junto do ICP-ANACOM “os vários constrangimentos que ditam a necessidade de revisão das regras agora propostas”, e que, relativamente à ORCE, já havia enviado em setembro de 2011 um requerimento em que solicitava a revisão urgente de alguns aspectos desta oferta. Sem prejuízo, a Vodafone considera que “o SPD poderia ter sido mais ambicioso”, existindo um conjunto de aspectos do SPD que pode ser melhorado e outro conjunto de aspectos que não foram objeto de análise e que devem ser atendidos na decisão final.
Adicionalmente, a Vodafone menciona que devem ser ponderadas as decisões e procedimentos decisórios em curso relacionáveis com a presente matéria para que se possa obter uma “abordagem regulatória coesa, dotada de previsibilidade e que represente sempre uma evolução face aos resultados de anteriores decisões que possam não ter redundado num acréscimo da concorrência no mercado”, considerando essencial que a decisão a tomar na presente consulta não deixe de ponderar os seguintes temas:
(a) Ausência de reanálise aos mercados 4 e 5.
Refere a Vodafone que mantém as suas reservas relativamente à existência de segmentação geográfica nos mercados relacionados com circuitos alugados e nos mercados 4 e 5. Considera a Vodafone que as decisões indicadas consideram pressupostos desadequados, tendo confundido a existência de coinstalação e utilização de infraestruturas com a existência de ofertas grossistas concorrentes às da PTC. A este respeito a Vodafone menciona que a análise do mercado grossista de segmentos de trânsito inclui a análise de critérios de avaliação de poder de mercado significativo (PMS) com relevância para a definição das áreas concorrenciais que não estão devidamente fundamentados, existindo outros critérios que não foram considerados.
Indica a Vodafone que o decurso do tempo e a evolução legislativa, económica e política têm vindo a tornar ainda mais desadequadas as conclusões constantes na análise de mercados. Considera esta empresa assim que é urgente a revisão desta matéria, concluindo-se que “apenas fará sentido proceder a uma segmentação geográfica no momento em que o território nacional seja caracterizado por graus de concorrência e de penetração de serviços muito elevados, o que não é o caso português”.
Neste âmbito ainda, mencionando “a relevância do tema dos mercados 4 e 5, e a sua dependência inequívoca do objecto da presente consulta pública”, a Vodafone alerta para o facto do Plano estratégico do ICP-ANACOM apontar para a realização de uma revisão a estes mercados apenas no último trimestre de 2013, referindo que é evidente a absoluta necessidade de revisão da análise dos mercados em questão.
A este respeito indica que a implementação de uma rede de nova geração (RNG) com um alcance geográfico significativo e a permanência de omissão de regulação sobre estas redes permite à PTC afetar negativamente a concorrência nos mercados e tem reflexos nos assuntos relacionados com o SPD. A Vodafone refere especificamente que a supressão da obrigação de controlo de preços e contabilização de custos em determinadas rotas permite à PTC adquirir uma liberdade de fixação de preços (aumentando os preços praticados) para serviços que passam a ser prestados a custos unitários inferiores (devido à existência da RNG). É opinião da Vodafone que as questões mencionadas impossibilitam a existência de uma concorrência efetiva entre os operadores alternativos e a PTC, apesar dos pontos positivos que reconhece estarem associados ao presente SPD.
(b) Os procedimentos a cumprir na aferição da qualidade de serviço das ofertas grossistas reguladas.
A Vodafone considera essencial que o presente SPD não seja dissociado dos resultados da consulta pública realizada sobre os procedimentos a cumprir na aferição das ofertas grossistas reguladas, relevando a importância de serem considerados todos os aspectos que condicionam a qualidade das ofertas grossistas dentro de um calendário adequado.
A este respeito, destaca a importância de princípios como (i) os limites máximos para a negociação de serviços contemplados nas ofertas grossistas reguladas; (ii) a introdução de mecanismos mais adequados para evitar a discriminação entre os beneficiários; e/ou (iii) a definição de critérios de qualidade de serviço e compensações associadas que sirvam para incentivar o seu cumprimento e a criação de condições de competitividade no mercado.
Em conjunto com as medidas mencionadas, a Vodafone indica como necessário que, atendendo à dificuldade existente na resposta adequada das ofertas grossistas às necessidades dos operadores alternativos, se considere a introdução da separação da atividade grossista da PTC.
A Verizon concorda com a generalidade dos pontos apresentados no SPD. Não obstante, apresenta alguma discordância com aspetos específicos nomeadamente com os indicadores de qualidade de serviço, sugerindo valores mais exigentes.
A posição comum de operadores alternativos saúda a iniciativa do ICP-ANACOM e as propostas de alteração constantes no SPD, relevando a importância da entrada em vigor das alterações às ofertas o mais cedo possível. A este respeito, a posição comum remetida apresenta uma lista das posições já anteriormente assumidas pelos signatários (individualmente ou em conjunto) relativamente à necessidade de intervenção na ORCA e na ORCE, tendo os signatários observado com satisfação que várias das suas propostas foram acolhidas. Sem prejuízo para o mencionado, os operadores alternativos em causa indicam que existe a necessidade de efetuar alguns ajustamentos adicionais às propostas de alteração deliberadas.
O Grupo PT fez um enquadramento e uma descrição dos antecedentes que entende serem mais relevantes, nomeadamente sobre as suas reservas sobre a análise efetuada pelo ICP-ANACOM ao mercado de circuitos alugados e, em especial, sobre o seu entendimento específico de que não haveria na altura, e ainda menos agora 2, qualquer justificação para a existência de uma oferta grossista regulada no âmbito dos circuitos Ethernet.
Uma vez que esse entendimento foi já transmitido no passado ao ICP ANACOM e foi também já analisado por esta entidade, não trazendo nada de novo, dispensa-se a sua síntese e análise no presente procedimento.
Decorrem dessas reservas e entendimento que, segundo o Grupo PT, em vez de sugerir alterações à ORCA e à ORCE, seria mais justificado, neste momento, que o ICP-ANACOM procedesse a uma reavaliação do mercado dos circuitos e dos mercados empresariais, de forma a adequar o impacto das obrigações regulamentares à realidade do serviço de circuitos alugados em Portugal. Ou seja, o Grupo PT discorda da oportunidade, adequação e proporcionalidade do SPD, principalmente porque, no seu entender:
(a) Os operadores concorrentes do Grupo PT dispõem de infraestrutura e recursos próprios ou de ofertas alternativas para se posicionarem no mercado retalhista sem necessidade de recorrerem aos serviços grossistas do Grupo PT.
(b) A capacidade competitiva dos operadores concorrentes do Grupo PT é perfeitamente evidente no mercado empresarial (principalmente, no contexto dos concursos públicos de maior dimensão).
Tendo em conta os argumentos supra e uma vez que o ICP-ANACOM manifestou, em diversas sedes 3, a sua intenção em revisitar, o mais rapidamente possível, a análise ao mercado dos circuitos, o Grupo PT afirma ser de difícil compreensão a atual opção seguida pelo ICP-ANACOM de, neste momento, introduzir alterações substanciais à ORCA e à ORCE, questionando a prevalência lógica da mesma, em termos de política de regulação, face à reanálise de mercado que está em curso. Isto porque, no entender do Grupo PT, só após completar a avaliação do mercado dos circuitos e dos mercados empresariais, e dependendo dessas conclusões, é que o ICP-ANACOM poderia equacionar as alterações que pretende impor à ORCA e à ORCE.
A não concordância com a oportunidade do SPD é reforçada, segundo o Grupo PT, pelo facto de ser previsível, como tem sido evidenciado, que a análise do mercado de circuitos que está em curso resulte num aligeiramento do quadro regulatório aplicável, quando o SPD vai precisamente no sentido contrário, o que não promove a previsibilidade regulatória, quer do lado do Grupo PT, quer do lado dos operadores concorrentes.
Acresce que o Grupo PT entende ser incompreensível o teor “extremamente agressivo” do SPD, em termos de preços e de calendário, atendendo não apenas à reavaliação jusconcorrencial do mercado de circuitos que já está a decorrer, como também face ao facto de os operadores concorrentes do Grupo PT disporem de infraestruturas e recursos alternativos. Por outro lado, o Grupo PT afirma que o recurso à ORCA está em declínio e que a ORCE é uma oferta muito recente, que não tem sido alvo de uma procura generalizada por parte dos operadores concorrentes ao Grupo PT.
Em termos de fundamentação, o Grupo PT defende não ser aceitável, nem desejável, que o regulador sustente, na maioria dos casos, as suas medidas em “queixas”, “desejos”, necessidades de redução de custos e/ou problemas relacionados com incapacidade de investimento, por parte de um conjunto de OPS 4. O Grupo PT refere, a título de exemplo, que a única informação de benchmark apresentada no SPD foi retirada de um documento da CMT (autoridade reguladora espanhola), mencionando que, perante a ausência de informação de utilização imediata, como é o caso mencionado do estudo da Comissão Europeia sobre preços, o regulador não se esforçou por recolher a informação necessária, optando, em seu lugar, por não apresentar qualquer informação da sua autoria a este respeito. No seu entender, sem esse enquadramento rigoroso, incluindo as práticas regulatórias nos outros países, o SPD acaba por sofrer, justamente, dessa omissão. Deste modo, afirma ter profundas reservas quanto à compatibilidade do SPD com as normas do artigo 5.º da Lei das Comunicações Electrónicas (LCE) que refere que a imposição de obrigações regulamentares deve obedecer ao chamado princípio da fundamentação plena 5.
No limite, e caso o ICP-ANACOM entenda, de forma fundamentada, que se justificam alterações à ORCA e ORCE, o Grupo PT defende que deveria limitar-se ao mínimo indispensável e não impor modificações agressivas que não têm reflexo na realidade competitiva do mercado nem numa avaliação jusconcorrencial mais recente.
O Grupo PT referiu-se também aos impactos do SPD, mencionando que:
(a) No seu conjunto, as imposições previstas no SPD têm um impacte negativo desproporcional e disruptivo nos serviços abrangidos pelo mesmo, bem como implicações noutros negócios conexos como a oferta de circuitos “comerciais” (estabelecidos em rotas competitivas e desreguladas), os serviços “Cedência de Meios Internacionais”, “Restauros de Cabos Submarinos” e “Circuitos Alugados Internacionais” 6.
(b) O impacte direto estimado nos negócios da PT ascenderá a mais de algumas dezenas de milhões de euros de perda de proveitos previstos só para 2012.
(c) Muitas das decisões preconizadas pelo ICP-ANACOM exigem desenvolvimentos a nível dos sistemas de informação e de procedimentos operacionais, que não são concretizáveis no curto prazo (referindo, a título de exemplo, as decisões relativas à qualidade de serviço e à atribuição de compensações automáticas).
Ainda em termos genéricos, o Grupo PT referiu-se:
(a) À qualidade de serviço e compensações por incumprimento.
Nesta matéria, o Grupo PT, referindo que a ORCA se encontra numa fase de declínio em termos do seu ciclo de vida, defende não se justificar o grau penalizador e disruptivo das medidas previstas no SPD.
Em especial, o Grupo PT afirma ser surpreendente e inadmissível a posição da Optimus (bem como o facto de a mesma ter sido considerada pelo ICP-ANACOM no SPD) no sentido de considerar que os prazos de fornecimento e de reposição estão desajustados face à realidade do mercado e representam o principal constrangimento ao sucesso da oferta.
Entende o Grupo PT que, com esta posição, a Optimus e o próprio ICP-ANACOM parecem desconsiderar o facto de que a ORCA foi utilizada, e ainda é (embora com expressão mais reduzida), como componente de suporte da rede móvel da Optimus, tendo este OPS adquirido, no passado, milhares de circuitos para esse fim. Afirma o Grupo PT que o sucesso da ORCA é um facto inegável e considera que os níveis de serviço nada têm a ver com qualquer alegado desajustamento dos prazos de fornecimento e de reposição face à realidade do mercado.
Acrescenta ainda o Grupo PT que, nos últimos anos, a Optimus tem vindo a apostar no suporte dos seus circuitos em infraestrutura própria em detrimento dos circuitos alugados da PTC, recorrendo, por exemplo, à tecnologia SHDSL sobre lacetes desagregados, deixando apenas circuitos terminados em locais remotos onde a construção através de recursos próprios não será certamente rentável.
Para o Grupo PT não é, igualmente, razoável que o ICP ANACOM utilize o argumento baseado na “incompatibilidade entre os prazos de fornecimento e de reparação de avarias definidos na ORCA e os exigidos em concursos públicos, tendo sido apresentado o exemplo do Acordo Quadro de Compras Públicas para a prestação de serviços de comunicações de dados em local fixo, o que, no entender dos OPS, resulta em distorções no mercado” para justificar o agravamento dos níveis de serviço das ofertas de circuitos da PTC.
Com efeito, o Grupo PT é da opinião que essas comparações não têm cabimento nem deveriam ser levadas a cabo no âmbito das ofertas em causa no presente SPD, e afirma que, efetivamente, a génese do problema apontado pelo ICP-ANACOM não é da responsabilidade da PTC, apenas sucedendo porque o referido Acordo Quadro de Compras Públicas para a prestação de serviços de comunicações de dados em local fixo (adiante designado por “Acordo Quadro”) impõe no mercado retalhista níveis de qualidade de serviço mais exigentes do que aqueles que são disponibilizados a nível grossista. Tal situação implica, alegadamente, na assunção de riscos de incumprimento e consequente pagamento de compensações ao nível retalhista.
Neste contexto, o Grupo PT não aceita que este tipo de argumentação fundamente o agravamento dos níveis de serviço e das respetivas compensações e entende que não é razoável que as medidas regulatórias sejam impostas “a reboque” de requisitos previstos em concursos públicos lançados por entidades estatais. Considera o Grupo PT que o recurso a este tipo de argumentos pelo ICP-ANACOM é bem demonstrativo da falta de informação sobre o mercado e respetivo funcionamento por parte desta Autoridade.
Quanto aos prazos de reparação, o Grupo PT considera que o facto de em algumas situações não conseguir cumprir os prazos propostos por si própria, não se deve, de forma alguma, à alegada inexistência de incentivos (leia-se compensações) ao seu cumprimento. Alega ainda que deve levar-se em linha de conta que da definição de tais prazos pela PTC também transparece a exigência e a determinação da mesma em relação ao seu cumprimento.
Considera o Grupo PT que a conclusão sobre a inexistência de incentivos ao cumprimento de prazos só poderá ser alcançada após uma análise mais detalhada à exigência do parâmetro de qualidade em questão, e à plausibilidade do seu cumprimento.
Sobre a questão suscitada pelos OPS relativa “à ausência de SLA para 100% dos casos em todos os parâmetros de qualidade de serviço (PQS) – fornecimento, reparação e disponibilidade de serviço – prejudicial para o relacionamento dos OPS grossistas com os seus clientes empresariais”, o Grupo PT refere que tal facto não corresponde à verdade. Sobre esta matéria, alega que o parâmetro “disponibilidade de serviço” é, de facto, aplicado a 100 por cento das ocorrências, sucedendo sempre assim na generalidade das ofertas grossistas e retalhistas conhecidas.
Por outro lado, considera o Grupo PT que a alegada consequência “prejudicial” seria em termos do relacionamento entre os OPS retalhistas e os seus clientes empresariais, não envolvendo OPS grossistas, pelo que entende como inadmissível que o ICP ANACOM utilize este argumento de melhoria aspiracional de relacionamento entre OPS e os seus clientes finais para sustentar a imposição de mais obrigações sobre a PTC.
Salienta ainda o Grupo PT que o facto de existir um SLA previsto para 100 por cento das ocorrências não significa que o OPS passará a ter uma garantia de cumprimento com cobertura para todos os riscos, remetendo, a este respeito, para algumas das ofertas de referência onde as imposições de SLA para 100 por cento dos casos já foram aplicadas. Segundo o Grupo PT, haverá sempre situações limite e extraordinárias em que o prazo resulta elevado, as quais não deveriam ser estranhas a qualquer OPS retalhista cliente das ofertas grossistas da PTC ou de outros operadores.
Não obstante o referido, o Grupo PT alega que procura sempre manter e fomentar o relacionamento comercial grossista com os seus clientes, dedicando a cada um deles um gestor comercial, e que os casos de demoras extraordinárias com impacte prático efetivo são, regra geral, adequadamente tratados no âmbito deste relacionamento comercial.
No que concerne à menção, pelo ICP-ANACOM, de situações específicas de fornecimento de circuitos com prazos de um dia, tais referências não deveriam, no entendimento do Grupo PT, merecer a atenção que lhes é dispensada pelo ICP-ANACOM – devido à sua irrelevância estatística – e muito menos ser utilizadas como fundamento para sustentar a existência de margem para redução de prazos. De qualquer forma, e já que estes argumentos foram utilizados pelo ICP-ANACOM, o Grupo PT clarifica que o prazo de instalação de um dia ocorreu na instalação de um circuito interno a uma central da PTC, não tendo exigido a instalação de qualquer infraestrutura externa.
O Grupo PT considera que existe outro aspecto de substancial importância que não se encontra devidamente esclarecido no SPD e que levanta dúvidas e incerteza regulatória. Trata-se do universo da aplicação das deliberações a respeito do prazo de reparação de avarias, dado que é referido que a análise efetuada pelo ICP-ANACOM incidiu apenas sobre a “Grande Rede de Circuitos”.
Tendo as determinações associadas à qualidade de serviço e respetivas compensações sido baseadas na análise dos parques relativos à “Grande Rede de Circuitos”, considera o Grupo PT que não podem as mesmas vir a aplicar-se a parques de OPS por um número de circuitos inferior a 50.
Ainda no respeitante à qualidade de serviço, o Grupo PT realça que o ICP ANACOM referiu, no âmbito do SPD, que “não se equaciona, na presente análise, uma redução dos objetivos propriamente ditos relativos aos prazos de reparação” e considera que a imposição de um novo objetivo de qualidade aplicável a 100 por cento das ocorrências não está minimamente coerente com tal posição.
(b) À dependência entre a atribuição de compensações e o envio de previsões de procura.
Não obstante o ICP ANACOM mencionar que entende “ser de manter a necessidade de envio dos planos de previsão por parte dos OPS para os efeitos de atribuição de compensações por incumprimento dos prazos de fornecimento”, o Grupo PT faz questão de deixar bem claro que discorda totalmente da eliminação da dependência entre a atribuição de compensações por incumprimento dos prazos de reparação de avarias e disponibilidade de serviço e o envio de previsões de procura.
Alega o Grupo PT que a eficiente gestão e alocação de recursos associados ao procedimento de reparação de avarias exige que o parque existente e a sua evolução futura sejam conhecidos com a antecedência necessária. Segundo o Grupo PT, o parque de circuitos alugados tradicionais está em declínio e, neste sentido, entende ser imprescindível, por razões de eficiência, conhecer com a devida antecedência as perspetivas de evolução do parque.
Acresce que no entendimento do Grupo PT, para além da informação de previsões atualmente incluída na oferta, os OPS deveriam ter de disponibilizar, com um grau de detalhe equiparado às instalações, a informação dos pedidos de desmontagem. Só assim será possível, na sua opinião, prever a evolução do parque e usar essa informação para alocar eficientemente recursos no âmbito do procedimento de reparação do serviço, o que também tem, alegadamente, implicações no grau de disponibilidade do serviço, devido à relação de dependência entre os dois níveis de serviço. Segundo este operador, em termos simplificados, o grau de disponibilidade é apurado com base no somatório dos prazos de reparação ocorridos imputáveis à PTC.
Tendo em conta o exposto, o Grupo PT não concorda com a alteração da estrutura da informação de previsões conforme preconizado pelo ICP-ANACOM no SPD, e considera que o facto de o ICP-ANACOM pretender que os locais terminais dos circuitos passem a vir desagregados por Grupo de Redes e não por Área de Central irá resultar numa perda acentuada da relevância e qualidade da informação necessária ao planeamento da rede da PTC, o qual é, alegadamente, efetuado por Área de Central e não por Grupo de Redes.
(c) Aos serviços Premium.
A respeito da disponibilização de um nível de serviço Premium, o Grupo PT defende que a exigência em termos de prazos de resposta de fornecimento de serviços e de reparação de avarias, a par do agravamento acentuado do nível de compensações por incumprimento, torna inviável a disponibilização de ofertas com níveis de resposta mais reduzidos.
Segundo o Grupo PT, os procedimentos e sistemas operacionais da PTC não estão preparados para disponibilizar níveis de resposta mais exigentes aos já previstos na ORCA, dando como exemplo que, a nível do prazo de reparação de avarias, o prazo máximo mais reduzido de reparação corresponde a 4 horas. Uma vez que este nível já é considerado limite em termos de exigência operacional para a ORCA (sendo que a PTC não tem conseguido cumprir os SLA na sua globalidade), o Grupo PT refere não compreender como é que o ICP ANACOM pretende que a PTC disponibilize uma oferta Premium com prazos ainda mais reduzidos.
Na sua opinião, tal imposição contraria as disposições do artigo 55.º da LCE, no que diz respeito à adequação, proporcionalidade e justificação das medidas regulatórias.
Salienta ainda o Grupo PT que as ofertas Premium potenciam a sua utilização, por parte dos OPS, como mecanismo “distorcido” de recolha de “fundos” (compensações), para configurações de serviços para os quais os respetivos níveis de serviço sejam operacionalmente impossíveis de cumprir. Dá como exemplo a hipotética situação de um OPS a solicitar um nível Premium para um circuito terminado numa zona remota de difícil acesso, nomeadamente, numa BTS da rede móvel, e alega que, em caso de ocorrência de uma avaria nesse circuito, a PTC consumirá provavelmente 2 a 3 horas na deslocação ao local, concluindo que, deste modo, não haveria certamente condições para fornecer um serviço Premium, uma vez que, mesmo o cumprimento do prazo normal corresponderia quase a uma impossibilidade operacional.
Acresce que, segundo o Grupo PT, a ORCA e a ORCE já dispõem de soluções de securização que permitem, essas sim, de forma sustentável e não potencialmente “distorcida”, a utilização pelos OPS como forma de assegurar níveis mais exigentes de qualidade de serviço no mercado retalhista.
(d) Ao backhaul e acesso às centrais de amarração de cabos submarinos.
No entender do Grupo PT, a decisão de impor a disponibilização do serviço de coinstalação e serviços associados nas ECS encontra-se totalmente desenquadrada e desproporcionada face aos argumentos que a sustentam e não tem em conta a realidade a nível internacional, nem o impacto negativo nos negócios internacionais conexos. Para o Grupo PT, tal decisão deve-se, provavelmente, ao facto do ICP-ANACOM não ter desenvolvido as ações necessárias para adquirir um profundo conhecimento da matéria e das implicações das medidas que preconiza.
Segundo o Grupo PT, o disposto no SPD distorce completamente o objetivo último do serviço de backhaul (que consiste em ligar a capacidade de cabos submarinos internacionais às redes dos vários OPS), tal como previsto na ORCA, e por utilizar argumentos não realistas (tanto a nível da qualidade do serviço como da competitividade do mercado) ignorando os impactos financeiros de tais medidas (para a PT, os OPS e o próprio País) associados aos vários negócios conexos.
O Grupo PT, referindo que o propósito que se encontra explícito no SPD a respeito da abertura à coinstalação nas ECS é tornar o backhaul regulado previsto na ORCA mais competitivo para os OPS e que as várias medidas previstas neste SPD para o backhaul a nível de preços, níveis de serviço e compensações mais exigentes, já permitem alcançar esse propósito 7, questiona a razoabilidade de impor a disponibilização do serviço de coinstalação e serviços associados nas ECS.
Para o Grupo PT, a disponibilização do serviço de coinstalação nas ECS a operadores nacionais em nada contribuirá para o desenvolvimento das redes de comunicações eletrónicas nacionais, e colocará em causa os modelos de negócio desenvolvidos pela PTC, já que poderá levar a práticas inconsistentes face aos contratos de consórcio internacional celebrados entre a PT e os seus parceiros internacionais. A este respeito o Grupo PT informa que, nos casos em que o serviço de coinstalação, para os cabos submarinos, está consagrado contratualmente, o mesmo apenas pode ser disponibilizado aos operadores signatários do contrato em causa.
(e) Aos circuitos CAM.
O Grupo PT inicia os comentários relativos aos circuitos CAM referindo não poder aceitar as seguintes afirmações do ICP-ANACOM:
- “(…) as condições concorrenciais são particularmente restritivas”;
- “(…) total controlo pela PT e a restrita capacidade disponível”;
- “(…) absoluta necessidade de alugar, à PT, capacidade nestas rotas, uma vez que não há outra alternativa e a instalação de cabos pelos OPS não é economicamente viável”;
- “(…) completa ausência de alternativa aos circuitos CAM da PT”;
- “(…) problemas de insuficiência de capacidade”.
Em relação aos quatro primeiros pontos, o Grupo PT refere que não dispõe de direitos especiais e restritivos nos troços CAM e inter-ilhas e que qualquer OPS, atuando sozinho ou conjuntamente em consórcio, é livre de desenhar, desenvolver e construir sistemas CAM e inter-ilhas para utilização própria e para venda em regime grossista. Segundo o Grupo PT, a tecnologia dos sistemas de cabos submarinos domésticos está disponível no mercado desde há longa data para qualquer OPS ou conjunto de OPS interessados, não havendo, deste modo, barreiras à aquisição e operação desses sistemas.
Em particular, em relação à afirmação de que os OPS têm “absoluta necessidade de alugar, à PT, capacidade nestas rotas, uma vez que não há outra alternativa e a instalação de cabos pelos OPS não é economicamente viável”, o Grupo PT entende que para considerar que a instalação de cabos pelos OPS não é viável teria sido prudente que o ICP-ANACOM tivesse efetuado uma análise rigorosa do investimento associado à instalação e operação de um sistema CAM e inter-ilhas, e da capacidade mínima necessária à sua viabilização, o que, infelizmente, não aconteceu.
A respeito da “insuficiência de capacidade”, o Grupo PT faz notar que este aspecto pode ocorrer naturalmente na gestão eficiente de recursos, uma vez que os sistemas CAM e inter-ilhas não têm capacidade ilimitada e são projetados para uma capacidade estimada, muitas das vezes com dezenas de anos de antecedência, havendo, naturalmente, períodos de insuficiência e outros de excesso de capacidade 8. Deste modo, segundo o Grupo PT, ao esgotar-se a capacidade e não existindo a hipótese de upgrade, a alternativa é investir num novo sistema, desde que tal se justifique em termos de rentabilidade.
O Grupo PT não concorda com a imposição à PTC de uma obrigação de não recusa de fornecimento de capacidade em sistemas CAM que tenha sido identificada por parte dos OPS no seu plano de previsões de necessidades, uma vez que, afirma, pode não dispor dessa capacidade e, adicionalmente, pode, também, nem sequer ter planos para a sua ampliação. Considera, assim, que não é manifestamente razoável impor à PTC uma obrigação que poderá envolver o fornecimento de recursos inexistentes e cuja satisfação poderá obrigar a investimentos muito avultados, baseada apenas numa mera previsão, sem qualquer garantia/compromisso de recuperação desse investimento, entendendo que a proposta do ICP-ANACOM nesta matéria viola frontalmente o disposto no artigo 55.º da LCE.
(f) Aos circuitos Ethernet.
Para o Grupo PT, o conjunto de medidas impostas sobre este tipo de circuitos é totalmente injustificado e desproporcional, principalmente tendo em conta o facto de esta oferta se encontrar no início do ciclo de vida e face ao (reduzido) parque de circuitos existente, não respeitando assim o preceituado na LCE.
Referindo que o parque de circuitos ORCE alugados pelos outros OPS é composto atualmente por [Início de informação confidencial - doravante designado por IIC] [Fim de informação confidencial - doravante designado por FIC] circuitos, o Grupo PT defende que não se justifica o propósito regulatório de:
- Agravar as compensações por incumprimento;
- Reduzir drasticamente os prazos de instalação e de reparação; e
- Exigir o controlo de esmagamento de margens 9.
No entender do Grupo PT, a ORCE é uma oferta competitiva, o que, conjugado com a reduzida dimensão do parque, permite concluir que os OPS têm alternativas reais e efetivas à oferta da PTC 10, não se justificando, de forma alguma, o pacote de medidas regulatórias preconizado pelo ICP-ANACOM.
O Grupo PT acrescenta ainda que, relativamente aos níveis de serviço e compensações por incumprimento, o ICP-ANACOM limitou-se a replicar nesta oferta as medidas previstas para a ORCA (cuja análise se baseou meramente nos parques associados à “Grande Rede de Circuitos”), sem nunca ter tido presentes as diferenças tecnológicas entre as duas ofertas e as especificidades de cada uma.
Ou seja, entende o Grupo PT que, por um lado, as medidas previstas em relação aos circuitos Ethernet não são adequadas à realidade competitiva do mercado, na medida em que o interesse público a prosseguir com esta medida é manifestamente inferior ao sacrifício imposto ao Grupo PT e que, por outro lado, não se tratam de medidas proporcionais nem razoáveis atendendo, desde logo, à ausência de dados objetivos, bem como de fundamentação, que possam justificar as medidas graves que o ICP-ANACOM pretende impor.
(g) Aos preços.
O Grupo PT considera desproporcional, imprevista, abrupta e inaceitável 11 a redução dos preços em 35 por cento, 40 por cento e 45 por cento, respetivamente para os circuitos a 2 Mbps, 34 Mbps e 155 Mbps, prevista no SPD, ainda para mais quando as reduções preconizadas são efetuadas de uma só vez, sem qualquer “glide path”. O Grupo PT fundamenta esse entendimento no facto de os preços da ORCA não sofrerem alterações desde 2006, e tendo em consideração as evoluções ocorridas no mercado desde então, designadamente, a expansão das redes de transporte próprias dos principais OPS alternativos e o desenvolvimento significativo das soluções Ethernet.
O Grupo PT acrescenta que as reduções de preços previstas no SPD conduzem a uma perda de receitas anual de [IIC] [FIC], o que em termos relativos corresponde a uma redução de [IIC] [FIC] por cento, incluindo os circuitos alugados da TMN, mas não considerando os circuitos da (ex-)PT Prime.
Entendimento do ICP-ANACOM
Regista-se a reação globalmente positiva da Oni, da Optimus, da Verizon, da Vodafone, da ZON e de vários OPS (expressa na posição comum de operadores alternativos), bem como do Governo da RAM, às medidas apresentadas no SPD.
As matérias que a Oni refere não terem sido objeto de deliberações ajustadas às exigências do mercado são analisadas em detalhe nas respetivas secções, o mesmo ocorrendo em relação aos circuitos CAM, principal matéria objeto de comentários por parte da ZON e do Governo da RAM.
Os comentários da Vodafone em relação à análise dos circuitos alugados – de que mantém reservas quanto à existência de segmentação geográfica nos mercados relacionados com os circuitos alugados – não são totalmente claros, nomeadamente a nível da sua implicação prática no presente SPD. Este SPD decorre da análise do mercado de circuitos alugados, no qual se concluiu que a PTC tinha PMS exceto num conjunto de rotas (a nível dos segmentos de trânsito) no mercado grossista 12.
As opções tomadas pelo ICP-ANACOM na análise do mercado de circuitos alugados estão fundamentadas nessa sede e esse processo encontra-se encerrado. No âmbito da reanálise do mercado de circuitos alugados, que já se iniciou com o pedido de informação que foi efetuado em janeiro deste ano aos operadores, a Vodafone poderá apresentar o seu entendimento em relação às opções que esta Autoridade vier a tomar. Do que se trata, no SPD em análise, é dar continuidade, a nível da especificação das obrigações, à análise que atualmente se encontra em vigor.
Menos evidente é a relação do presente SPD, que trata de duas ofertas específicas – a ORCA e a ORCE – com o tema dos mercados 4 e 5 e das RNG, também suscitado pela Vodafone.
Ainda em relação aos comentários genéricos da Vodafone, regista-se a proposta recorrente relativa à necessidade de separação das atividades grossista e retalhista da PTC.
Em relação aos comentários do Grupo PT, esclarece-se, em linha com o entendimento acima referido a propósito dos comentários da Vodafone, que a presente deliberação surge na sequência da análise dos mercados de circuitos alugados, publicada a 28 de setembro de 2010.
Como se referiu na introdução do SPD, nessa análise de mercados, o ICP-ANACOM:
(a) Impôs o alargamento do âmbito da oferta de referência para abranger a oferta de circuitos suportados em tecnologias Ethernet.
(b) Decidiu analisar em decisão autónoma a possibilidade de impor o acesso (coinstalação) às estações de cabos submarinos.
(c) Reconheceu que existem aspectos da ORCA que merecem uma revisão ou atualização, no sentido de os melhor adaptar aos interesses do mercado, com especial atenção para o acesso a circuitos CAM (e para outras matérias, como a interligação de operadores, níveis de qualidade de serviço – prazos para fornecimento de circuitos ou níveis Premium – ou compensações por incumprimento dos níveis de qualidade de serviço, as quais seriam detalhadas em deliberação específica a submeter a consulta pública).
É, assim, este o contexto do referido SPD, cujas matérias que seriam analisadas foram inclusivamente atempadamente publicitadas sem que a PTC tivesse a iniciativa de alterar as ofertas em causa, não se compreendendo os argumentos do Grupo PT sobre a falta de oportunidade do mesmo. A reavaliação do mercado de circuitos alugados – que é um processo longo e moroso – segue o seu curso normal, tendo-se já iniciado a mesma com o questionário enviado a 9 de janeiro do presente ano.
Deste modo, sem prejuízo para a análise efetuada em 2010, os argumentos identificados pelo Grupo PT sobre a infraestrutura e recursos próprios dos OPS, bem como sobre a capacidade competitiva destes nos mercados em causa, serão tidos em conta na reavaliação do mercado que já se iniciou.
Por outro lado, o Grupo PT tem perfeito conhecimento dos resultados do seu próprio SCA e da obrigação que lhe incumbe de orientação dos preços dos circuitos alugados para os custos, pelo que também não se aceita a crítica de ser incompreensível o teor extremamente agressivo do SPD, em termos de preços e de calendário.
Ainda a este propósito, e sem conceder, caso se confirme a afirmação do Grupo PT de que os operadores concorrentes dispõem de infraestruturas e recursos alternativos e que, em consequência, o recurso à ORCA está em declínio, então o impacto desta medida será menor para o Grupo PT e, por outro lado, sempre se poderá afirmar que, em mercados concorrenciais, a redução da procura poderá ser, dentro de certos limites, ultrapassada com a redução do respetivo preço (e, note-se uma vez mais, os dados do SCA da PTC permitem concluir que existe uma margem mais que confortável para esse ajustamento). Num outro extremo, em mercados não concorrenciais o que se observa é que o operador dominante tem uma posição de força económica que lhe permite agir, em larga medida, independentemente dos concorrentes, dos clientes e mesmo dos consumidores.
É normal que as análises de alteração das condições das ofertas grossistas se iniciem por iniciativa do ICP-ANACOM ou na sequência de preocupações manifestadas pelos clientes daquelas ofertas: os operadores alternativos ao Grupo PT. A análise crítica dessas preocupações consta do SPD e, em alguns casos, resulta em pontos deliberativos e, noutros casos, não, precisamente como resultado dessa análise. Por outro lado, a fundamentação plena das medidas propostas não implica necessariamente a existência de benchmarks. Estes são uma referência adicional quando possam existir dúvidas em relação a determinada matéria. No caso em apreço, dada, por exemplo, a margem existente no SCA da PTC não ficaram quaisquer dúvidas quanto à necessidade de redução dos preços nem quanto ao nível dessa redução.
O impacto direto da redução de preço preconizada no SPD na perda de proveitos da PTC equivale a um impacto também direto na redução dos custos incorridos pelos OPS. Note-se, no entanto, que uma vez que um dos principais clientes da ORCA é a TMN, não obstante a perda de proveitos, o Grupo PT como um todo terá também alguma poupança de custos.
Sobre os outros comentários do Grupo PT:
(a) À qualidade de serviço e compensações por incumprimento.
Como referido anteriormente a propósito do impacto da redução de preços, caso a ORCA se encontre, de facto, numa fase de declínio em termos do seu ciclo de vida, então a PTC terá mais recursos disponíveis para fazer face à (reduzida) procura, pelo que não terá, à partida, dificuldades de maior em dar resposta a tempos de fornecimento mais curtos.
É correto o entendimento do Grupo PT de que o sucesso da ORCA é um facto inegável, tendo sido utilizada como suporte, por exemplo, da rede móvel da Optimus tendo aquele OPS adquirido, no passado, milhares de circuitos para esse fim. Onde o entendimento do ICP-ANACOM difere do Grupo PT é no facto de a ORCA ainda ser essencial para assegurar a concorrência no mercado.
E outro facto inegável é que, por exemplo, os prazos de fornecimento fixados em concursos públicos, como no “Acordo Quadro”, são mais reduzidos que os prazos praticados pela PTC a nível grossista, o que não é razoável (e mostra que esses prazos estão desajustados face à realidade e às necessidades do mercado). Daí a oportunidade de intervenção.
A propósito dos prazos definidos no “Acordo Quadro”, não nos parece adequado o comentário efetuado pelo Grupo PT de que os prazos mais elevados definidos a nível grossista significam necessariamente a assunção de riscos de incumprimento e consequente pagamento de compensações. Com efeito, não é um bom princípio considerar que, quando concorrem a um concurso público (ou outro), os operadores devem assumir que, com uma certeza razoável, não vão cumprir os prazos definidos e que a consequência passa pelo pagamento de compensações. Neste caso, em que os prazos definidos a nível grossista são substancialmente superiores aos prazos definidos a nível retalhista, tal significaria que os operadores que necessitam de recorrer à ORCA estão totalmente dependentes da boa vontade do Grupo PT para cumprir os prazos estabelecidos no Acordo Quadro de Compras Públicas (ou noutros concursos). O não cumprimento desses prazos significa a assunção de compensações por parte dos OPS no retalho, que poderão não ter correspondência a nível grossista (porque o cumprimento dos prazos pela PTC a nível grossista não garante o cumprimento dos prazos pelos OPS a nível retalhista).
Por outro lado, não deixa de ser preocupante o facto de, por exemplo, no último trimestre de 2011, se ter verificado um desvio significativo entre os prazos de fornecimento de circuitos de 2 Mbps (aqueles com maior procura) às empresas do Grupo PT e aos restantes OPS. Particularmente, nos meses de novembro e dezembro de 2011, o fornecimento de circuitos de 2 Mbps aos OPS demorou, respetivamente, cerca de três vezes mais e duas vezes mais, do que o fornecimento de tais circuitos às empresas do Grupo PT. Por outro lado, em ambos os meses, os prazos dos circuitos fornecidos às empresas do Grupo PT foram inferiores ao prazo de 20 dias proposto pelo ICP-ANACOM no SPD (para a situação mais exigente, i.e., circuitos entre centrais do Tipo A).
É correto, e foi devidamente ponderado pelo ICP-ANACOM no presente SPD, o comentário do Grupo PT de que à medida que os OPS vão investindo em rede própria, a procura por circuitos da PTC se vai centrando, gradualmente e no longo prazo, nos locais mais remotos onde a construção de rede através de recursos próprios não é tão rentável. Por isso, e conforme foi referido no SPD, a redução de preços que se preconiza não corresponde a uma eliminação total da margem do serviço de circuitos alugados, considerando-se prudente deixar alguma margem para acomodar evoluções que possam ter impacto ao nível dos custos.
Por fim, há que ter em consideração os princípio e melhores práticas do ERG – agora BEREC – a ter em conta pelas autoridades reguladoras nacionais na imposição de obrigações ao operador com PMS no mercado de circuitos alugados. Em particular, entre esses princípios é referido que “Different levels of service should be available, to reflect differences in customer demand” 13. Ora, na ORCA a PTC nunca previu diferentes níveis de serviço para satisfazer diferentes necessidades dos clientes.
Já no que respeita aos prazos de reparação, não se compreende a invocação da necessidade de uma análise detalhada à exigência do parâmetro de qualidade em questão e à plausibilidade do seu cumprimento, uma vez que esses prazos foram voluntariamente definidos pela PTC (e, à partida, não se identificam razões para a PTC ter definido voluntariamente prazos que não seriam plausíveis de cumprir) e nunca foram impostos pelo ICP-ANACOM. Acresce que esses prazos foram definidos pela PTC numa altura em que – conforme afirma – o parque de circuitos era superior ao atual.
A referência do Grupo PT a que o parâmetro “disponibilidade do serviço” se aplica a 100 por cento das ocorrências, não deixa de ser correta. No entanto, não se pode perder de vista que tal significa apenas e tão só que se trata de um parâmetro que é medido em termos médios. Isto é, a PTC pode ter um circuito específico avariado durante todo o tempo de medição do indicador sem que tal signifique um incumprimento do nível de disponibilidade.
Obviamente que o facto de existir um SLA previsto para 100 por cento das ocorrências não significa que o OPS tenha uma garantia de cumprimento com cobertura para todos os riscos, mas atenua os problemas decorrentes de situações específicas que podem comprometer todo um projeto.
Adicionalmente, em ofertas de outros Estados-Membros, com a Bélgica, a Espanha, a Itália ou a Irlanda, existem SLA, tanto para fornecimento como para reparação, para 100 por cento das ocorrências.
O facto de se ter identificado um prazo de fornecimento de um circuito de 155 Mbps de um dia não mereceu, ao contrário do que parece ter sido a interpretação do Grupo PT, uma excessiva atenção por parte do ICP-ANACOM nem tão pouco foi utilizado por parte desta Autoridade como fundamento para sustentar a existência de margem para redução de prazos. Tratou-se de uma simples constatação. Como resulta do SPD, o menor prazo fixado foi de 20 dias, o qual não tem qualquer semelhança com o referido prazo de um dia.
Mas do mesmo modo que não se atendeu a esse prazo de um dia (por ser estatisticamente irrelevante) para fixar o valor (razoável) do prazo de fornecimento de circuitos, também este prazo não poderá ser limitado por situações extraordinárias e estatisticamente irrelevantes de demoras excessivas no fornecimento de circuitos.
Quanto às dúvidas do Grupo PT em relação ao universo da aplicação das deliberações a respeito do prazo de reparação de avarias, dado se ter referido que a análise incidiu apenas sobre a “grande rede de circuitos”, esclarece-se que:
- O SPD não prevê alterações nos prazos de reparação e na disponibilidade de serviço na ORCA.
- No caso da ORCE, o prazo de reparação de avarias proposto no SPD teve por referência o prazo definido na ORCA para circuitos extremo-a-extremo de 155 Mbps no contrato de “Rede de Circuitos” (i.e., operadores com um parque superior a 10 circuitos e inferior a 50). A mesma referência, tendo por base quer os circuitos extremo-a-extremo de 155 Mbps quer os circuitos extremo-a-extremo inferiores a 155 Mbps, foi utilizada para a definição do grau de disponibilidade aplicável na ORCE.
As referências ao contrato de “Grande Rede de Circuitos” surgem, nomeadamente, nos exemplos apresentados que mostram que a PTC não está a cumprir com os objetivos definidos na ORCA.
Sem prejuízo, esta questão será esclarecida em maior profundidade – nomeadamente no que toca ao universo de aplicação dos objetivos definidos – nos diversos pontos específicos.
Por fim, não se identifica nenhuma incoerência entre o referido no âmbito do SPD (que “não se equaciona, na presente análise, uma redução dos objetivos propriamente ditos relativos aos prazos de reparação”) e a imposição de um novo objetivo de qualidade aplicável a 100 por cento das ocorrências. De facto, a imposição de um novo objetivo de qualidade aplicável a 100 por cento das ocorrências – a ser definido pela própria PTC – não corresponde a qualquer redução dos prazos já definidos. Corresponde somente à definição de um objetivo adicional.
(a) À dependência entre a atribuição de compensações e o envio de previsões de procura.
Sobre os comentários do Grupo PT em relação à eliminação da dependência entre a atribuição de compensações por incumprimento dos prazos de reparação de avarias e disponibilidade de serviço e o envio de previsões de procura remete-se para as considerações explicitadas no SPD.
Com efeito, ao contrário do que acontece com o fornecimento de circuitos que pode sofrer oscilações importantes – por exemplo, um OPS pode ter necessidade de instalar uma quantidade significativa de circuitos num dado mês e nos restantes meses não necessitar de qualquer instalação – a evolução do parque total de circuitos alugados é, conforme os comentários do Grupo PT indiciam, perfeitamente antecipável, conhecida e caraterizada em termos futuros (procura “em declínio”). Deste modo, mantendo os mesmos recursos, a PTC terá menos dificuldade em garantir a atual qualidade de serviço e não será surpreendida por um aumento significativo e inesperado do parque.
O comentário do Grupo PT de que para conhecer a evolução do parque, além da informação sobre a previsão de instalações os OPS deveriam disponibilizar também previsões sobre desmontagens, apenas vem reforçar o entendimento do ICP-ANACOM exposto no SPD. Ou seja, até hoje nunca fez falta à PTC a informação sobre a previsão de desmontagens de circuitos, informação essa que afinal é, segundo a PTC, indispensável para prever a evolução do parque.
O detalhe da informação sobre previsões será analisado na respetiva secção.
(b) Aos serviços Premium.
A análise sobre a necessidade de serviços Premium, em complemento aos níveis de serviço especificados no SPD e aos que a PTC vier a definir na sequência do mesmo – para os prazos de reparação de circuitos para 100 por cento dos casos – será efetuada tendo em conta a informação remetida pelo Grupo PT a propósito da deliberação D 2 do SPD. Recorda-se, em qualquer caso, o já citado princípio do ERG/BEREC.
Ou seja, sem prejuízo dos prazos existentes na oferta e, nomeadamente, do prazo máximo de reparação mais exigente de 4 horas, caso se concluísse que a (ex-)PT Prime beneficiava de condições específicas que lhe permitisse prestar serviços no retalho com melhor qualidade, naturalmente a preços superiores mas razoáveis, então tal poderia justificar a imposição de níveis Premium, não se vendo como é que tal contrariava as disposições do artigo 55.º da LCE no que diz respeito à adequação, proporcionalidade e justificação das medidas regulatórias.
(c) Ao backhaul e acesso às centrais de amarração de cabos submarinos.
Os argumentos do Grupo PT, nos comentários gerais, em relação ao backhaul e acesso às centrais de amarração de cabos submarinos não apresentam o detalhe suficiente que permita a esta Autoridade pronunciar-se pormenorizadamente.
Por exemplo, não é detalhado de que modo uma medida que promove a concorrência no backhaul pode ter efeitos negativos, especialmente para os OPS e para o próprio País. Em particular, o Grupo PT não explicou nos seus comentários genéricos a propósito desta matéria qual o impacto financeiro desta medida para a PTC, para os OPS e para o próprio País, nem de que modo essa medida põe em causa os modelos de negócio desenvolvidos pela PTC.
Desde já se esclarece que a definição de medidas mais exigentes para os circuitos de backhaul dos que as atuais – a nível de preços, de prazos de fornecimento e de compensações por incumprimento dos prazos de reparação – não prejudica a adoção de medidas que fomentem o investimento em rede própria e, em particular, que fomentem a concorrência.
O Grupo PT, que refere que os OPS estão sobretudo interessados em recorrer à ORCA para satisfazer a procura em locais remotos onde o investimento em infraestrutura própria não é rentável, parece defender uma situação de monopólio na prestação de um serviço, i.e., de uma ligação entre as centrais de amarração – em Sesimbra e em Carcavelos – e a central de Picoas, que os OPS pretendem eles próprio prestar.
Havendo OPS interessados em investir em infraestrutura própria nestes troços e se só não concretizam esse investimento devido às limitações impostas no tocante à coinstalação em centrais de amarração, é, à partida, dever do ICP-ANACOM eliminar essas restrições por forma a fomentar esse investimento eficiente.
Como referido no SPD, eventuais restrições à coinstalação terão de ser detalhadamente fundamentadas caso a caso, não parecendo admissível, em princípio, que os signatários dos vários consórcios de cabos submarinos possam acordar sobre limitações à coinstalação em centrais de amarração que servem múltiplos consórcios e, inclusivamente, ligações nacionais como as ligações às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
A coinstalação nas centrais de amarração será uma medida relevante não só no contexto das ligações à capacidade internacional como também da ligação às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sendo neste caso necessário proceder à desagregação dos preços da parte submersa e da parte não submersa (backhaul), podendo os OPS optar por recorrer ao backhaul da PTC ou não (caso em que podem investir em infraestrutura própria ou recorrer ao backhaul de OPS concorrentes).
Por fim, note-se também que na ORCA está apenas regulado o backhaul com capacidades até 155 Mbps, o que poderá ser demasiado curto tendo em conta os débitos cada vez mais elevados que atualmente são transmitidos.
(d) Aos circuitos CAM.
Apresenta-se, de seguida, o entendimento do ICP-ANACOM relativo às afirmações constantes do SPD relativas aos circuitos CAM que o Grupo PT referiu não poder aceitar:
- “(…) as condições concorrenciais são particularmente restritivas”;
- “(…) total controlo pela PT e a restrita capacidade disponível”;
- “(…) absoluta necessidade de alugar, à PT, capacidade nestas rotas, uma vez que não há outra alternativa e a instalação de cabos pelos OPS não é economicamente viável”;
- “(…) completa ausência de alternativa aos circuitos CAM da PT”;
- “(…) problemas de insuficiência de capacidade”.
É correta a afirmação do Grupo PT de que não dispõe formal e atualmente de direitos especiais nem restritivos nos troços CAM e inter-ilhas. Contudo, os circuitos CAM foram inicialmente instalados numa altura em que a PTC detinha ainda direitos especiais e, em alguns casos, recorrendo inclusivamente a apoios públicos e suportando-se também, em parte, em sistemas submarinos internacionais que estavam a ser instalados na altura, aproveitando as economias decorrentes dessa instalação.
Por outro lado, sendo qualquer operador livre de, sozinho ou em consórcio, instalar sistemas CAM e inter-ilhas, a verdade é que até à data a PTC continua a ser o único operador com infraestrutura nessas ligações.
Deste modo, sendo um facto indesmentível que a PTC é o único fornecedor com infraestrutura nos circuitos CAM, fornecendo capacidade aos outros OPS, decorre o entendimento de que as condições concorrenciais nestas ligações são particularmente restritivas e as ligações em causa constituem um “bottleneck” à concorrência na oferta de serviços, designadamente de banda larga, nas regiões autónomas.
Do mesmo modo, não é necessário ao ICP-ANACOM efetuar uma análise rigorosa do investimento associado à instalação e operação de um sistema CAM e inter-ilhas para poder concluir que os OPS têm “absoluta necessidade de alugar, à PT, capacidade nestas rotas”. Para retirar tal conclusão basta observar a ausência de investimento por parte dos OPS, nos últimos doze anos, desde a data da liberalização total dos mercados de comunicações eletrónicas em Portugal. Poder-se-á também ter por referência os preços praticados pela PTC nestas ligações para poder concluir sobre o nível de investimento necessário para instalar tais sistemas. Acresce que, da informação remetida pela própria PT, conclui-se que os investimentos envolvidos neste âmbito são de valor bastante elevado.
Sobre a “insuficiência de capacidade” a questão não se prende com o facto de os sistemas não terem capacidade ilimitada. Prende-se, sim, com o facto de a PTC ter deixado esgotar a capacidade e, apenas após um prazo prolongado em que não puderam ser satisfeitas as necessidades, quer da PTC, quer dos OPS alternativos, aquela empresa ter decidido efetuar o upgrade de capacidade.
Naturalmente que a imposição de uma obrigação de não recusa de fornecimento de capacidade em sistemas CAM que tenha sido identificada por parte dos OPS no seu plano de previsões de necessidades não poderá ser ilimitada. Se for técnica e economicamente inviável satisfazer essa capacidade, ou porque o sistema não suporta upgrades adicionais ou porque o pedido de capacidade não é razoável ou porque não há garantia que essa previsão – que pode resultar em avultados investimentos – venha a ser concretizada, então poderá ser desproporcional impor essa obrigatoriedade. Esta matéria será, contudo, retomada no ponto específico relativo aos circuitos CAM.
(e) Aos circuitos Ethernet.
Se no caso da ORCA um dos argumentos invocados pelo Grupo PT para não se justificar a imposição das medidas previstas no SPD era o fim de ciclo de vida, já no caso da ORCE argumenta com o início do ciclo de vida.
Se o parque de circuitos da ORCE ainda é relativamente reduzido, a PTC terá menos dificuldades em, por exemplo, responder a pedidos de resolução de avarias rapidamente.
Por outro lado, um dos motivos pelo qual o parque de circuitos da ORCE ainda é relativamente reduzido está relacionado com o facto de as condições da sua oferta não serem totalmente satisfatórias, dentro de um princípio de proporcionalidade, e adaptadas às necessidades do mercado.
(f) Aos preços.
Conforme se referiu atrás, é obrigação da PTC praticar preços orientados aos custos no serviço de circuitos alugados.
A PTC tem total conhecimento dos seus próprios custos e proveitos relativos ao serviço de circuitos alugados, nomeadamente, mas não só, através dos resultados do sistema de contabilidade analítica (SCA). Deste modo, não pode o Grupo PT alegar que a redução de preços que se propõe no SPD (e que, de algum modo, aproximam os preços dos custos incorridos no serviço de circuitos alugados) é desproporcional, imprevista, abrupta e inaceitável e que, adicionalmente, não respeita os requisitos do artigo 55.º da LCE.
Quaisquer evoluções que tenham existido no mercado não justificam que a PTC possa manter uma margem significativa neste serviço. Aliás, a margem excessiva fornece um indício importante sobre o nível de concorrencialidade neste mercado
1 Segundo a Optimus, a ausência de regulação dos circuitos de backhaul de capacidade superior a 155 Mbps tem permitido à PTC a adoção de práticas abusivas e, em situações específicas, discriminatórias. A este respeito, a Optimus refere que a PTC impõe aos operadores alternativos um custo de 500 euros por pedidos de cotação sem pedido firme associado, valor que não cobra a pedidos de operadores internacionais. Este operador considera esta prática manifestamente desajustada e desproporcional, na medida em que não existem constrangimentos específicos dado as rotas serem pré definidas, não se justificando assim quaisquer argumentos relativos à dificuldade em dar orçamentos.
2 Nomeadamente, com a intensificação da situação concorrencial ao nível dos mercados empresariais em termos de serviços retalhistas com base em tecnologia Ethernet.
3 Por exemplo, no Plano Estratégico para 2012-2014, duas das ações estratégicas deste Plano, relacionadas com o mercado dos circuitos, estão desde já agendadas para o primeiro trimestre de 2012: (i) revisão do mercado 6 e (ii) análise aos mercados empresariais.
4 Pelo contrário, segundo o Grupo PT, o ICP-ANACOM deveria ter efetuado uma análise rigorosa, comparativa e quantificada dos vários segmentos de mercado para obter uma quadro rigoroso e não enviesado, para, a partir desse referencial, deliberar eventuais medidas corretivas das ofertas existentes, razoáveis e proporcionais.
5 O Grupo PT indica o disposto no § 117 das Linhas de Orientação e, sobretudo, o disposto no n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, para defender que o ICP-ANACOM deveria explicar, detalhadamente, por que razão são estas medidas propostas agora, porque é que são justificadas, quais os objetivos que visam prosseguir à luz do disposto no artigo 5.º da LCE e porque motivos se devem considerar proporcionais.
6 Tendo recordado que estes serviços são assumidamente não regulados, sendo que, em particular, no que respeita ao serviço de “Circuitos Alugados Internacionais”, o mesmo foi explicitamente excluído pelo ICP ANACOM no âmbito da análise do mercado de circuitos alugados.
7 Embora as considere, no seu conjunto, desproporcionais.
8 O Grupo PT refere, a título de exemplo, que os sistemas CAM já sofreram vários upgrades em função das necessidades do mercado, no qual se inclui, naturalmente, o próprio mercado grossista.
9 Mencionando, a este respeito, que é o próprio ICP-ANACOM que reconhece que “não houve comentários por parte dos OPS em relação aos preços dos circuitos Ethernet, com exceção da ZON, em termos gerais, em relação ao preço dos circuitos CAM”.
10 Tendo dado o exemplo de um operador que tem contratado vários circuitos Ethernet nas ligações CAM e apenas um circuito no continente, o que, no seu entender, revela que há muito que os OPS dispõem de alternativas à ORCE e à ORCA, através de infraestrutura própria.
11 E que, no seu entender, não respeita os requisitos do artigo 55.º da LCE.
12 As designadas “Rotas C” que ligam os principais centros urbanos (e dentro dos mesmos, nomeadamente nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto), de maior densidade populacional e empresarial e onde existem várias ofertas de rede alternativas em concorrência.
13 Vide ERG Common Position on Best Practice in Remedies imposed as a consequence of a position of significant market power in the relevant markets for Wholesale Leased Lineshttp://berec.europa.eu/doc/publications/erg_07_54_wll_cp_final_080331.pdf.
