Autoridade Nacional de Comunicações
Aviso
Projeto de regulamento da metodologia de cálculo dos custos líquidos da prestação da tarifa social de fornecimento de serviços de acesso à Internet em banda larga
Nota justificativa
1 - Enquadramento
O Decreto-Lei n.º 66/2021, de 30 de julho, cria a tarifa social de fornecimento de serviços de acesso à Internet em banda larga fixa ou móvel (doravante «tarifa social») a ser disponibilizada por todas as empresas que oferecem este tipo de serviços, aplicando-se a consumidores com baixos rendimentos ou com necessidades sociais especiais que se enquadrem nas categorias previstas no artigo 4.º e n.º 2 do artigo 8.º do referido diploma legal.
A tarifa social constitui uma medida de acessibilidade tarifária que, nos termos do Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, aprovado pela Diretiva (UE) 2018/1972, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, se enquadra no serviço universal das comunicações eletrónicas. O acesso à Internet a assegurar no âmbito da tarifa social deve suportar o conjunto mínimo de serviços estabelecido no artigo 3.º do referido decreto-lei.
Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do citado decreto-lei, «caso se verifiquem, em função da aplicação da tarifa social, encargos excessivos para os prestadores e estes solicitem o respetivo ressarcimento, compete à ANACOM calcular o custo líquido da obrigação de serviço universal em causa, tendo em conta quaisquer vantagens de mercado adicionais de que beneficiem os prestadores, designadamente, o crescimento do mercado de utilizadores destes serviços, definindo a respetiva metodologia, na observância dos critérios constantes da parte A do anexo vii da Diretiva (UE) 2018/1972, através da auditoria às contas e outras informações que lhe sejam apresentadas pelos prestadores que solicitam o ressarcimento.».
É de notar que a parte A do anexo vii da Diretiva (UE) 2018/1972 estabelece, designadamente que:
«As autoridades reguladoras nacionais analisarão todos os meios para assegurar incentivos adequados, de modo que as empresas (designadas ou não) cumpram as obrigações de serviço universal de forma economicamente eficiente.
O custo líquido das obrigações de serviço universal será calculado como a diferença entre os custos líquidos, para qualquer empresa, do funcionamento com as obrigações de serviço universal e do funcionamento sem essas obrigações. Há que ter em atenção a necessidade de avaliar corretamente os custos que qualquer empresa teria decidido evitar se não existisse qualquer obrigação de serviço universal. O cálculo do custo líquido deve ter em conta os benefícios, incluindo os benefícios não materiais, obtidos pelo fornecedor do serviço universal.
O cálculo basear-se-á nos custos imputáveis:
i) Aos elementos dos serviços identificados que só podem ser oferecidos com prejuízo ou em condições de custo que não se enquadram nas práticas comerciais normais;
Podem incluir-se nesta categoria elementos de serviço como o acesso a serviços telefónicos de emergência, a oferta de certos postos telefónicos públicos de moeda ou cartão, o fornecimento de certos serviços ou equipamentos para utilizadores finais com deficiência, entre outros;
ii) Aos utilizadores finais ou grupos de utilizadores finais específicos que, atendendo ao custo da oferta da rede e serviço especificados, às receitas geradas e ao eventual nivelamento geográfico dos preços imposto pelo Estado-Membro, só podem ser servidos com prejuízo ou em condições de custo que não se enquadram nas práticas comerciais normais.
Estão incluídos nesta categoria os utilizadores finais ou grupos de utilizadores finais que não seriam servidos por um fornecedor comercial que não tivesse a obrigação de prestar o serviço universal.
O cálculo do custo líquido de aspetos específicos das obrigações de serviço universal será efetuado separadamente e a fim de evitar a dupla contabilização de quaisquer benefícios e custos diretos ou indiretos.».
Com este enquadramento, o Conselho de Administração da ANACOM, por deliberação de 15 de outubro de 2021, determinou o início do procedimento de elaboração do regulamento sobre a metodologia de cálculo dos custos líquidos da prestação da tarifa social, bem como a publicitação deste procedimento, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 98.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Subsequentemente à publicação do anúncio foram recebidos 5 contributos, um dos quais apresentado por um particular e desenquadrado do procedimento em curso, os restantes 4 remetidos por empresas prestadoras de serviços de comunicações eletrónicas - MEO - Serviços de Comunicações e Multimédia, S. A.; NOS, SGPS, S. A. em nome das suas participadas NOS Comunicações, S. A., NOS Açores Comunicações, S. A. e NOS Madeira Comunicações, S. A.; NOWO Communications, S. A. e Vodafone Portugal - Comunicações Pessoais, S. A. -, que foram objeto de análise e ponderação na elaboração do presente projeto de Regulamento.
Ainda em outubro de 2021, a ANACOM realizou reuniões técnicas com as empresas que oferecem serviços de acesso à Internet em banda larga fixa ou móvel que identificou como tendo maior quota de mercado e, nessa medida, cuja atividade se antecipa vir a ser mais imediatamente impactada pela entrada em vigor do regime da tarifa social, e com as empresas de redes de alta velocidade rurais, com o objetivo de conhecer a perspetiva dos operadores grossistas e discutir os principais aspetos a atender na definição da metodologia em causa e a melhor forma de os endereçar, tendo em consideração o enquadramento legal aplicável e acima melhor detalhado.
2 - Premissas da metodologia
Na definição da metodologia de cálculo dos custos líquidos da tarifa social devem ser observados os critérios constantes da parte A do anexo vii da Diretiva (UE) 2018/1972 [cf. n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 66/2021]. Do mesmo anexo resulta que a ANACOM deve analisar todos os meios para assegurar incentivos adequados de modo que os prestadores cumpram as obrigações de serviço universal de forma economicamente eficiente e que na adoção das medidas necessárias para assegurar aos consumidores com baixos rendimentos ou com necessidades sociais especiais a acessibilidade dos serviços de acesso à Internet de banda larga, os Estados-Membros devem procurar reduzir ao mínimo as distorções de mercado [cf. n.º 5 do artigo 85.º da Diretiva]. Assim, a metodologia a definir não pode deixar de promover a concretização desses dois objetivos.
Paralelamente, entende-se que a metodologia deve, na medida do possível, ter a menor complexidade possível, devendo, em qualquer caso, ser transparente, de forma a cumprir as exigências decorrentes do enquadramento jurídico aplicável, quer no quadro nacional, quer por força do direito da União Europeia (v.g. artigo 89.º, n.º 2 e o artigo 91.º da Diretiva), assegurando assim também a necessária previsibilidade regulatória.
A metodologia a definir deve ainda assegurar que as entidades às quais a mesma será aplicada a conhecem e a compreendem adequadamente, garantido a confiança do mercado e de todos os interessados quanto à sua adequação para a prossecução do fim a que se destina, em linha com o princípio da boa-fé estabelecido no artigo 10.º do CPA a que se encontra sujeita a atividade administrativa em todas as suas formas e fases. Na prossecução desses objetivos, foram ponderadas diferentes opções, que de seguida se expõem, em cumprimento do disposto no artigo 99.º do CPA.
Além das premissas previstas na legislação, entendeu-se que no exercício de concretização da metodologia de cálculo dos custos líquidos deveriam ser ponderados outros princípios de recuperação de custos e preços, em linha com as melhores práticas seguidas por entidades congéneres. Concretamente, ponderaram-se os princípios: (i) da causalidade dos custos - os custos devem ser recuperados através das ações que os originam, (ii) da minimização de custos - o mecanismo de recuperação de custos deve garantir incentivos para a sua minimização; (iii) da distribuição dos benefícios - os custos devem ser recuperadores através dos beneficiários; (iv) da concorrência efetiva - o mecanismo de recuperação dos custos não deve fragilizar a pressão concorrencial; (v) da reciprocidade - quando os serviços são recíprocos, os seus encargos também o devem ser; e (vi) da praticidade - o mecanismo de recuperação dos custos deve ser prático e de simples implementação.
a) Incentivos à eficiência:
Prevê a Diretiva (UE) 2018/1972 que, na fixação da metodologia de cálculo dos custos líquidos incorridos com a prestação dos serviços abrangidos pela tarifa social se analisem e considerem todos os meios para assegurar que os prestadores do serviço cumpram as suas obrigações de forma economicamente eficiente.
Importa notar, desde logo, que as empresas, quando prestam o serviço de acesso à Internet abrangido pela tarifa social, incorrem em custos que não sabem se serão financiados - o ressarcimento depende da existência de encargo excessivo -, perspetivando-se que o desconhecimento quanto ao financiamento promova a prestação do serviço ao menor custo, constituindo, em si mesmo, um garante da promoção de eficiência na prestação da tarifa social.
Tendo já em conta que esta circunstância constitui um incentivo à eficiência, a ANACOM ponderou as seguintes opções:
1) Não introduzir incentivos adicionais à eficiência, sendo esta uma solução que garante menor complexidade metodológica e não ignora as preocupações de eficiência, na medida em que o conceito de encargo excessivo e a incerteza quanto ao financiamento constituem um estímulo à prestação atendendo a critérios de eficiência na disponibilização da tarifa social.
2) Estabelecer um modelo de cálculo dos custos líquidos da tarifa social para uma hipotética empresa eficiente. Este modelo, a ser desenvolvido pelo regulador, teria como resultado a fixação de um custo unitário, por beneficiário, da prestação do serviço que é objeto da tarifa social.
3) Introduzir incentivos adicionais à eficiência, concretizados na fixação da obrigação de, em determinadas situações, as empresas remeterem, juntamente com o pedido de ressarcimento, informação específica que demonstre que os serviços que são objeto da tarifa social foram prestados com recurso à tecnologia que envolve um menor custo.
4) Introduzir um mecanismo de calibração dos custos apresentados pela empresa no qual os custos verificados apresentados são comparados com os custos das restantes empresas, sendo efetuada uma análise de razoabilidade dos valores remetidos por uma dada empresa face aos que são apresentados pelas suas pares. Existindo várias possibilidades quanto à forma de desenhar esse mecanismo de calibração, a ANACOM considerou uma que tivesse em conta a dimensão das empresas e operasse limitada por um dado limite máximo de eficiência de forma a não impor às empresas um ajustamento eventualmente irrazoável dos seus custos aos de um prestador eficiente.
Relativamente à opção 1, entende-se que, atenta a existência de opções adicionais que permitem garantir um conjunto mais alargado e eficaz de incentivos à prestação do serviço em causa de forma economicamente eficiente, a mesma não é adequada. Com efeito, nas atuais circunstâncias de prestação de serviço universal, existindo a possibilidade de o serviço ser fornecido com recurso a diferentes tecnologias e por múltiplas empresas, a metodologia deve procurar contemplar incentivos para uma prestação eficiente deste serviço. Esta abordagem está em conformidade com a própria Diretiva (UE) 2018/1972, que estabelece, no respetivo anexo vii, que as autoridades reguladoras nacionais considerarão «todos os meios» para assegurar incentivos adequados ao cumprimento das obrigações de serviço universal de forma economicamente eficiente.
Já em relação à opção 2, apesar de esta apresentar vantagens relevantes - nomeadamente, a simplificação do processo de apuramento de custos líquidos uma vez determinado o custo unitário por beneficiário da tarifa social, algo que facilitaria também a auditoria a realizar para verificação dos valores apresentados -, também apresenta desvantagens evidentes, já que envolveria, sempre, a ponderação de, entre outros fatores, múltiplas alternativas de prestação do serviço, com o consequente aumento da complexidade do cálculo. De facto, a tarifa social pode ser prestada através do recurso a diferentes tecnologias que teriam de ser necessariamente consideradas no modelo, sendo que tal obrigaria a recorrer a pressupostos rígidos sobre o cabaz tecnológico, entre outros, para os quais a informação histórica que possa bem informar a sua formulação é limitada. Com efeito, perante a diversidade tecnológica, de prestadores, de padrões de consumo e a subsequente multitude de possíveis combinações de pressupostos válidos, seria difícil escolher um vetor de parâmetros adequado para o modelo.
A utilização desta abordagem apresenta outra desvantagem que se entende ser relevante: a hipótese de fixar um valor único de custo de prestação de serviço da tarifa social, que se afasta do custo real suportado pelas empresas, culmina, partindo do pressuposto que existe financiamento, na transferência de valores entre empresas, beneficiando as que se encontram posicionadas no mercado para prestar tarifa social ao menor custo em detrimento das empresas que recorrem a tecnologias menos acessíveis, sem que se possa concluir que estas últimas sejam necessariamente ineficientes. Esta transferência de recursos entre prestadores de serviços não seria neutra em termos de impacto no mercado, já que poderiam ocorrer situações de empresas em que os custos da tarifa social seriam financiados em valores superiores aos seus custos reais, o que provocaria distorções no mercado e contrariaria o princípio de financiamento unicamente do valor de custos líquidos considerado excessivo. Em paralelo, poderiam também existir situações de empresas que seriam financiadas em valores inferiores aos seus custos reais, mesmo em casos em que essas operações fossem, à sua escala, eficientes.
Adicionalmente, esta abordagem é contrária ao que resulta do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 66/2021, nos termos do qual a ANACOM «calcula o custo líquido da obrigação de serviço universal» quando seja solicitado o ressarcimento de encargos excessivos pelos prestadores - isto é, quando receba um pedido concreto nesse sentido -, definindo para tal, e previamente, a respetiva metodologia nos termos aí previstos. Ora, se se pretende calcular o custo líquido aquando da receção de um pedido de ressarcimento, que, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo 6.º, «deve ser acompanhado de toda a informação necessária e relevante para a sua apreciação», esse cálculo, tendo por base a metodologia previamente definida pela ANACOM, terá necessariamente por referência principal os elementos concretamente disponibilizados pela empresa, respeitando, portanto, aos custos efetivos em que esta incorreu, o que afasta a possibilidade de definição de metodologias de apuramento de custos líquidos por referência a cenários totalmente hipotéticos ou teóricos. Consequentemente, a opção descrita no ponto 2) acima foi desconsiderada.
Em relação à opção 3 (obrigação de, em determinadas situações, as empresas remeterem informação específica juntamente com o pedido de ressarcimento), nota-se que esta abordagem, embora acarrete complexidade adicional face à opção 1, assegura que as empresas com expectativas elevadas de ressarcimento de custos líquidos continuem a ter incentivos para prestar o serviço através da tecnologia economicamente mais eficiente.
Entende-se que a densificação desta opção com a limitação das circunstâncias em que é necessário efetuar a demonstração adicional reduz os custos de implementação da medida para as empresas, introduzindo ao mesmo tempo incentivos para a prestação eficiente da tarifa social. O anexo iii do presente projeto de Regulamento especifica os casos em que existe necessidade de as empresas cujos serviços de acesso à Internet possam ser prestados mediante recurso a mais do que uma tecnologia, apresentarem demonstração adicional de que o serviço foi prestado com recurso à tecnologia economicamente mais eficiente.
Esta demonstração de prestação do serviço através da tecnologia economicamente mais eficiente deve ser devidamente sustentada, incluindo, nomeadamente, uma lista exaustiva de todos os custos, devidamente quantificados, que concorrem para a prestação de serviços na tecnologia escolhida e na preterida.
Como se identifica no referido anexo iii, sempre que a tarifa social seja prestada pela empresa recorrendo a rede própria e, durante a vigência do contrato, não ocorrer qualquer alteração da tecnologia de suporte, prescinde-se da referida demonstração adicional no caso dos beneficiários cuja oferta de tarifa social é prestada com recurso à tecnologia já utilizada na oferta comercial da qual migram ou no caso de clientes que não sendo subscritores, à data de adesão da tarifa social, de um serviço de acesso à Internet em banda larga da empresa, tenham a tarifa social prestada com recurso à tecnologia móvel.
Releva-se que não serão exigíveis elementos demonstrativos de que a solução seguida seja a que representa menores encargos sempre que a empresa suporte a sua atividade numa única tecnologia.
Já no que respeita à opção 4 (introduzir um mecanismo de calibração dos custos), a ANACOM entende que a mesma incentiva as empresas a prestar a tarifa social de forma economicamente eficiente, sendo que a sua concretização nos moldes constantes do projeto de Regulamento permite dar cumprimento ao n.º 5 do artigo 85.º da Diretiva (UE) 2018/1972, dando, ao mesmo tempo, resposta às preocupações suscitadas por algumas empresas no início do procedimento regulamentar e nas reuniões técnicas havidas - de que a tarifa social pode ser um meio para provocar distorções no mercado, nomeadamente atendendo ao modelo de financiamento aplicável.
Este mecanismo analisa os custos por cada tipo de beneficiário, os quais poderão ser enquadrados em uma das seis tipologias (consoante a relação comercial prévia e a tecnologia de suporte utilizada, conforme abaixo explicado) e identifica entre as empresas a que apresenta menor custo unitário para uma dada tipologia de beneficiários. Os custos unitários para uma dada tipologia de beneficiários são calculados pelo somatório dos custos unitários por categoria. Os custos unitários totais de um dado tipo de beneficiário para as diferentes empresas são comparados e é identificada a empresa mais eficiente para cada tipologia de beneficiário. Os custos das restantes empresas são ajustados atendendo ao custo de cada categoria por tipologia de beneficiário da empresa mais eficiente, sendo a magnitude deste ajuste determinada pela dimensão da empresa face à empresa eficiente na prestação da tarifa social para cada tipologia, até um limiar máximo estabelecido para este efeito. Este ajustamento não preclude que as empresas de menor dimensão venham a ter reconhecidos os seus custos. O peso do fator de ajustamento deve ser diretamente proporcional à dimensão da empresa por comparação com a empresa considerada mais eficiente e que constitui a referência para a fixação dos custos. Assim, a metodologia visa garantir que as empresas com menor representatividade no mercado, incluindo, por exemplo, as que possam operar unicamente tecnologias que envolvam custos diferenciados, não se encontrarão em situação de desvantagem na recuperação de custos que advêm da prestação da tarifa social de Internet em banda larga.
Na prática, para cada tipologia de beneficiários, é apurada uma parte dos custos suportados pela empresa, sendo o remanescente apurado ao custo da empresa mais eficiente na prestação do serviço àquele tipo de cliente.
No ponderador que determina a proporção de custos líquidos que são apurados com base nos custos da empresa mais eficiente foram consideradas diversas possibilidades:
Introdução do parâmetro (beta) de eficiência. O (beta) assume um valor entre 0 e 1, onde 1 significa que se consideram a totalidade dos custos da empresa eficiente e 0 significa o oposto, ou seja, que se consideram unicamente os custos incorridos pela empresa que solicita o financiamento dos custos líquidos.
Este parâmetro permite de modo muito transparente indicar a todos os intervenientes no processo de apuramento e financiamento dos custos líquidos o peso que se atribui à eficiência.
Na ausência de benchmark para a determinação desse valor, a ANACOM entendeu que o valor de (beta) deve ser elevado de forma a garantir que as empresas que financiam a tarifa social não custeiam operações não eficientes dos seus concorrentes. O contrário constituiria um prémio à ineficiência e não promoveria a maximização do bem-estar social.
Na fixação do valor de (beta), a ANACOM também teve a preocupação de assegurar que os valores de custos suportados pela empresa eficiente para a prestação da tarifa social fossem alcançáveis pelos restantes prestadores. Tendo em conta o exposto, considera-se que o valor objetivo de (beta) deve ser de 0,8.
Entende-se que fixar (beta) num valor demasiado elevado para o primeiro ano de apuramento dos custos líquidos será excessivo, na medida em que até à finalização do primeiro procedimento de apuramento de custos líquidos do serviço universal (CLSU) não é possível sinalizar aos prestadores menos eficientes a necessidade de ajustarem os seus custos uma vez que não são por estes conhecidos os custos das empresas eficientes. Nas condições descritas considera-se adequado aplicar um glide-path de três anos.
Deste modo, no primeiro ano de apuramento de CLSU o parâmetro (beta) deve ser de 0,4, no segundo ano deve aumentar para 0,6, sendo de 0,8 a partir do ano 3.
No presente caso está em causa o ajustamento apenas de custos operacionais (sobre esta matéria ver ponto seguinte relativo à mínima distorção de mercado). A ANACOM entende que os benefícios associados à introdução de um parâmetro (beta) - maior disciplina dos custos apresentados e redução do ónus para as empresas que financiam os CLSU - superam a desvantagem de menor transparência no processo de apuramento dos CLSU, que se verifica pelo facto de nenhum prestador isoladamente dispor de toda a informação que a metodologia requer para o cálculo dos CLSU.
Introdução de um fator que permita captar a diferença de escala na operação da tarifa social de Internet entre a empresa que solicita o ressarcimento e a empresa eficiente para cada tipologia de beneficiário.
Um ponderador deste tipo assegura o tratamento diferenciado das empresas que têm menor peso no setor, bem como as que atuam nas franjas do mercado com base em tecnologias que não são equiparáveis às da empresa eficiente, e que por esse motivo parte dos custos operacionais dessas empresas não são alcançáveis. Relativamente às empresas que endereçam nichos de mercado, a não consideração de um rácio deste tipo seria colmatada com a criação de mais tipologias de beneficiários. No entanto, não se afigura exequível prever tipologias de beneficiários para todas as possibilidades existentes. Acresce que essa solução, na prática, poderia conduzir a tipologias de beneficiários que estariam associadas a um único prestador, o que não é desejável. A solução preconizada permite ainda que exista uma pequena percentagem, ainda que ínfima, dos custos da empresa eficiente que seja repercutida na empresa que solicita o ressarcimento, não prejudicando o mecanismo de incentivo à eficiência.
A ANACOM entende que um fator que estabelece a proporção do volume de negócios elegível da empresa face ao volume de negócios elegível da empresa mais eficiente para cada tipologia de beneficiário representa o peso das empresas no setor das comunicações eletrónicas e dessa forma identifica as empresas que, ao terem menor peso no mercado, deverão, no cálculo dos custos líquidos, imputar uma maior proporção dos seus custos. Acresce que se considera que o fator de ajustamento, tal como se propõe estabelecer, permite endereçar eventuais preocupações a nível de recuperação de custos por parte das empresas que prestam a tarifa social, mesmo as que se suportam em tecnologias que, pela sua especificidade, possam ter custos distintos (por exemplo acessos por satélite).
A opção 4, que se concretiza na introdução de um mecanismo de calibração dos custos, endereça a eficiência ao nível do setor e ao nível de cada empresa. Por um lado, encoraja as empresas a assegurar a disponibilização da tarifa social de modo menos oneroso, uma vez que o valor de custo líquido apresentado por cada empresa pode constituir um travão aos valores de custo líquido apresentados pelas restantes empresas e, por outro lado, incentiva as empresas menos eficientes a implementarem medidas de promoção de eficiência para que, no futuro, os seus custos sejam considerados em maiores proporções, designadamente se os mesmos forem por si considerados relevantes. A médio e longo prazo, o mecanismo previsto nesta opção permitirá uma maior convergência de custos na prestação da tarifa social entre empresas, principalmente entre aquelas que tenham dimensões semelhantes.
Esta opção constitui um garante da eficiência na prestação do serviço universal indo assim ao encontro da necessidade de assegurar uma prestação eficiente do serviço, com clara vantagem para todo o setor das comunicações eletrónicas. Nota-se que esta opção condiciona o valor final dos custos líquidos apurados aos valores apresentados por outras empresas, não permitindo que as empresas com obrigações de tarifa social conheçam ou possam estimar, com antecedência, os valores dos custos líquidos de que podem ser ressarcidas.
Tendo em conta as vantagens e desvantagens da opção em apreço, considera-se que as notórias vantagens superam as desvantagens, pelo que é adequada a sua implementação na metodologia.
Atenta a ponderação efetuada e em linha com o vindo de expor, a ANACOM entende que as opções (1) e (2) não são adequadas. Por outro lado, atendendo às respetivas características, acima explicadas, as opções (3) e (4) contribuem para a promoção do cumprimento das obrigações de serviço universal de forma economicamente eficiente por parte dos prestadores de serviços, em conformidade com o que resulta da Parte A do Anexo VII da Diretiva (UE) 2018/1972, podendo ser implementadas em simultâneo. A implementação simultânea das duas medidas justifica-se pelo facto de cada uma das opções endereçar vertentes distintas do objetivo de eficiência. A opção (3) constitui um incentivo adicional à eficiência na ótica do recurso à tecnologia que envolva o menor custo na prestação da tarifa social, enquanto a opção (4) promove a eficiência na ótica dos custos para soluções tecnológicas análogas.
b) Mínima distorção do mercado:
Na definição da metodologia, é necessário acautelar que as suas disposições são o mais neutras possível ao nível do respetivo impacto no mercado, em linha com o previsto na Diretiva (UE) 2018/1972, importando assegurar, no quadro do que aí se prevê, que as transferências destinadas ao financiamento dos custos líquidos das obrigações de serviço universal causam a menor distorção possível na concorrência e na procura por parte dos utilizadores (cf. artigo 90.º, n.º 2 e Parte B do anexo vii, ambos da Diretiva). Assim, ao longo da metodologia que o presente projeto de regulamento visa definir, a ANACOM procurou introduzir disposições com o objetivo de reduzir ao mínimo as distorções de mercado.
Perante este enquadramento, considera-se que a metodologia deve, tanto quanto possível, ser neutra, não privilegiando um modelo de negócio em detrimento dos restantes.
Importa notar que o Decreto-Lei n.º 66/2021 refere expressamente que o serviço prestado no âmbito da tarifa social é disponibilizado «sempre que exista infraestrutura instalada e ou cobertura móvel» (cf. n.º 1 do artigo 3.º do referido decreto-lei), evidenciando que a solução criada não exige que os prestadores de serviços invistam no desenvolvimento de rede para poderem assegurar disponibilização dos serviços abrangidos pela tarifa social, ou seja, não lhes é exigido que tenham custos acrescidos relacionados com a construção da rede para aumentarem a cobertura geográfica pelo facto de disponibilizarem aquela tarifa.
Adicionalmente, resulta dos pressupostos metodológicos constantes na parte A do Anexo VII da Diretiva (UE) 2018/1972 que a metodologia deve «avaliar corretamente os custos que qualquer empresa teria decidido evitar se não existisse qualquer obrigação de serviço universal», ou, dito de outro modo, a metodologia deve ter subjacente uma lógica de custos evitáveis ou incrementais.
Consequentemente, conclui-se que os custos associados à infraestrutura não devem ser considerados no apuramento dos custos líquidos da tarifa social, dado que, no contrafactual, uma empresa sem obrigação de prestar a tarifa social continuaria a suportar esses custos, sendo os mesmos imputados aos clientes de ofertas comerciais. Contudo, quando a empresa recorre a serviços grossistas de terceiros para prestar a tarifa social e haja um custo incremental por acesso, esse é, de facto, um custo evitável (só ocorrem porque a empresa presta a tarifa social num dado acesso) e, deve, nessa medida, ser considerado na metodologia, em linha com o que estabelece a Diretiva (UE) 2018/1972. Uma abordagem que, nestas situações, não considerasse estes custos incrementais teria impactos financeiros negativos nas empresas que recorrem a ofertas grossistas que não teria paralelo nas empresas que utilizam redes próprias. De notar que apenas se consideram os custos incrementais, por acesso, decorrentes da prestação da tarifa social, não podendo concorrer para o apuramento dos custos líquidos quaisquer outros custos suportados pela empresa na contratação de serviços grossistas e que não decorrem, naturalmente, da prestação da oferta da tarifa social.
Deste modo, as empresas que recorrem a redes terceiras serão compensadas apenas pelos custos evitáveis, tal como sucede com as que disponibilizam a tarifa social utilizando redes próprias. Estão opção de não consideração dos custos de infraestrutura própria na metodologia é conforme com o estabelecido no Decreto-Lei n.º 66/2021.
O facto de a metodologia considerar unicamente custos incrementais permite que seja atribuído a estes custos um tratamento distinto - inclusão nos custos líquidos quando existe recurso a redes de terceiros e não inclusão nos custos líquidos quando existe recurso a redes próprias - sem que tal resulte na discriminação positiva de uma atividade de retalho face a outra. Trata-se de situações materialmente distintas, considerando que, se não existisse qualquer obrigação de serviço universal, a empresa que recorre a serviços grossistas para a disponibilização da tarifa social não teria esse custo incremental para o acesso específico que é beneficiário da TSI, enquanto a que recorre a rede própria teria sempre de suportar o custo de implementação da rede de que já dispõe, independentemente da existência da tarifa social. Deste modo, em face dos princípios a observar na definição da metodologia de cálculo dos custos líquidos, não se afigura adequado seguir uma abordagem em que se aceite como evitáveis os custos com redes operadas pelas empresas com rede própria.
Quando se aborda o impacto desta decisão - não inclusão na metodologia de cálculo dos custos com a implementação da rede - nos modelos de negócio assentes em custos fixos (utilização de redes próprias) versus modelos de negócios baseados em custos variáveis (utilização de redes de terceiros), conclui-se que o tratamento idêntico deste custos ao nível dos diferentes modelos de negócio, ignorando a lógica dos custos incrementais, permitiria aos operadores de rede diluir parte da sua estrutura de custo fixa através da tarifa social, o que proporcionaria uma vantagem competitiva indevida decorrente de uma prestação que não obrigaria a esse tipo de investimento e criaria previsivelmente, distorções de mercado.
Esta abordagem obedece aos princípios da causalidade dos custos e também ao princípio da concorrência efetiva, ao garantir, por um lado, que são recuperados custos por via das ações que os originam e, por outro, ao garantir a manutenção da dinâmica concorrencial no cenário contrafactual.
De notar ainda que se entende que a não consideração na metodologia de cálculo dos custos de investimento associados quer à expansão de rede quer ao reforço da mesma, não constituirá um desincentivo ao investimento em rede própria, uma vez que se estima que a tarifa social terá reduzida expressão no mercado. De facto, o universo de potenciais beneficiários da tarifa social é limitado, antecipando-se que o número efetivo de beneficiários será, com elevada probabilidade, inferior ao potencial, atendendo, nomeadamente, a que parte dos interessados terão a decorrer períodos de fidelização ou podem estar interessados em manter mais serviços subscritos (ex: TV por subscrição, telefone) de notar que atualmente (1.º quadrimestre de 2022) o número de clientes da tarifa social é inferior a meio milhar.
Acresce que se entende ser esta a abordagem que cumpre os requisitos legais estabelecidos no Decreto-Lei n.º 66/2021 e na Diretiva (UE) 2018/1972, no sentido de só considerar custos evitáveis e não obrigar a (e, consequentemente, não atender a investimentos de) implementação de rede.
Tendo sido expostas as razões para se incluir na metodologia de cálculo dos custos líquidos os custos grossistas incrementais associados à disponibilização da tarifa social importa assinalar que desses apenas devem ser considerados os que sejam diretamente imputáveis a um beneficiário específico da tarifa social. Assim, sendo possível a utilização de redes terceiras através da aquisição de serviços que vão, por exemplo, nas redes fixas, desde o aluguer de fibra escura ao bitstream, nem todos os custos associados aos produtos grossistas têm uma natureza incremental pelo que, consequentemente, não devem ser considerados.
Considera-se igualmente necessário prever na metodologia disposições que promovam a equidade entre as empresas que disponibilizam a tarifa social com recurso a rede própria e as que a disponibilizam com recurso a redes de terceiros, minimizando as eventuais distorções de mercado, pelo que se considera adequado não prever a possibilidade de inclusão na metodologia de cálculo dos custos grossistas entre empresas do mesmo grupo económico. Esta disposição visa tornar neutras, do ponto de vista do apuramento do cálculo dos custos líquidos, as opções estratégicas relativas à propriedade da infraestrutura e das redes dos grupos económicos de empresas que operam no mercado comunicações eletrónicas.
No contexto dos custos de investimento em infraestrutura, uma categoria de custos que requer especial ponderação quanto à sua eventual inclusão na metodologia é a associada aos custos com o reforço da capacidade da rede. Conforme já explicitado nesta nota, a tarifa social é uma medida de acessibilidade tarifária, a ser disponibilizada quando exista infraestrutura instalada e ou cobertura móvel, pelo que não é adequado e consistente com o Decreto-Lei n.º 66/2021 considerar os custos de construção de rede. Contudo, em termos conceptuais, ponderou-se a consideração, ou não, dos custos associados à necessidade de reforço de rede para responder a pedidos de tarifa social em locais onde já existe rede instalada, ou seja, é necessário ponderar se os custos de reforço de rede teriam sido evitados se não existisse a tarifa social.
A opção de não considerar os custos de reforço de rede está desde logo associada ao estabelecido no Decreto-Lei n.º 66/2021, que faz depender a prestação da tarifa social da existência de infraestrutura instalada ou de cobertura móvel, pressupondo-se que, se a rede existente não tiver capacidade para assegurar a prestação do serviço associado à tarifa social, os prestadores não estão obrigados a prestar o serviço. Neste contexto, não se antecipa que sejam justificados investimentos no reforço de rede.
Por outro lado, a opção de considerar os custos associados à necessidade de reforço de rede para responder aos beneficiários da tarifa social em locais onde já existe rede instalada poder-se-ia traduzir na possibilidade de os concorrentes das empresas prestadoras da TSI, ao contribuírem para o fundo de compensação, financiarem investimentos de rede que suportariam a atividade comercial dessas empresas, originando assim distorções no mercado.
Pelo exposto, a ANACOM entende que o regime fixado pelo Decreto-Lei n.º 66/2021 não é compatível com a consideração de custos de reforço de rede, uma vez que dele não decorre a obrigação de reforço de capacidade da rede para disponibilização da TSI. Desta forma, não se subverte a lógica de consideração dos custos que efetivamente decorrem da prestação da TSI face à rede já instalada.
Se a metodologia não deve privilegiar modelos de negócios particulares, também deve ter como objetivo não promover no mercado estratégias a nível da tarifa social que promovam distorções ao nível da procura.
Neste âmbito, a ANACOM entende que a metodologia deve considerar como receitas perdidas (receitas que os prestadores com obrigação de disponibilizar a tarifa social deixariam de obter se fosse descontinuada a prestação da tarifa) a mensalidade que, anualmente, vier a ser definida na portaria do membro do governo responsável pela área da transição digital. De outro modo, ao aceitar receitas de valor inferior ao definido na referida portaria que, por razões comerciais, as empresas considerem disponibilizar no mercado, poderia beneficiar empresas que, estrategicamente, escolhessem angariar o maior número possível de beneficiários da tarifa social, implementando uma política de preços agressiva, na expectativa de ressarcimento dos custos de fornecer esses clientes.
Ao nível dos serviços de ativação e ou equipamento, a metodologia deve considerar como receitas perdidas o valor mais elevado entre o custo calculado (e auditado) a título de prestação dessas rubricas e o preço cobrado ao beneficiário, até ao limite do preço fixado na portaria. Quando o custo ultrapassa o preço fixado na portaria será considerada como receita perdida o preço de equipamento e ou instalação definido nessa legislação, excetuando as situações em que a empresa não fature qualquer valor ao beneficiário, caso em que também não serão aceites custos de ativação do serviço e/ou de equipamentos de acesso. Este procedimento permitirá tornar a metodologia conceptualmente neutra face à política de preços adotada pelas empresas para os serviços de ativação e ou equipamento, na medida em que, só são considerados custos quando estes não são recuperados através das receitas, ou seja, a metodologia anula a margem (positiva) que a empresa regista com o fornecimento deste serviço e ou equipamento. Esta abordagem endereça as eventuais estratégias agressivas de captação de beneficiários da tarifa social que poderiam resultar do facto de existirem elevadas expectativas de ressarcimento dos custos associados a esses clientes.
3 - Metodologia
a) Base contabilística:
A metodologia considera maioritariamente custos operacionais. Estes são, geralmente, incorridos no próprio ano, pelo que a diferença entre custos históricos - registados pelo seu valor na data de aquisição - e correntes - registados pelo valor que seria necessário para os adquirir na data presente - não assume especial relevância. Ainda assim, o recurso aos valores constantes nos registos contabilísticos, ou seja, a custos históricos, apresenta maior transparência, uma vez que são os apresentados nas demonstrações financeiras das empresas e são facilmente auditáveis, dado que são conhecidos e encontram-se disponíveis ou são facilmente produzidos.
Deste modo, entende-se que os custos, receitas e indicadores operacionais devem estar devidamente fundamentados em dados internos da empresa, devendo considerar-se os valores constantes nos registos contabilísticos, incluindo dados suportados em sistemas de contabilidade analítica, se existentes, passíveis de verificação e prova.
b) Custos evitáveis e tipologia de beneficiários:
A tarifa social é uma medida de acessibilidade tarifária, sendo o serviço prestado no âmbito desta tarifa disponibilizado sempre que exista infraestrutura instalada e/ou cobertura móvel, conforme estabelece o Decreto-Lei n.º 66/2021.
Na preparação do projeto de Regulamento, a ANACOM recolheu informação junto das empresas relativamente às atividades envolvidas na disponibilização da tarifa social e, com base na informação obtida, elencou, no articulado do projeto, o conjunto de custos elegíveis para apuramento dos custos líquidos da disponibilização da tarifa social de Internet. Neste âmbito, considerou-se que os custos a apresentar devem respeitar a custos que sejam diretamente atribuíveis à oferta de tarifa social, atendendo, nomeadamente, à lógica dos custos incrementais.
Pretendendo-se que a informação recebida e a alocação de custos por parte das empresas seja uniforme e que a metodologia estabeleça os custos evitáveis a considerar, entendeu-se ser adequado proceder à caracterização de tipologias de beneficiários. A caracterização destas tipologias de beneficiários tem como objetivo aumentar a transparência do cálculo ao identificar de forma taxativa os custos elegíveis por tipo de beneficiário. A ANACOM entende que a criação destas tipologias não origina complexidade acrescida para as empresas no exercício de alocação de custos, sendo que os benefícios são muito significativos, nomeadamente no que respeita ao detalhe do tipo de custos aceites por tipologia de beneficiário e à possibilidade de apuramento de custos eficientes. Acresce que esta abordagem também garante a uniformização da forma de cálculo dos custos líquidos entre as empresas e a sua discriminação num nível que se considera ser o mínimo exigível para verificação destes mesmos custos associados à tarifa social.
É, assim, apresentada no Anexo II ao presente projeto de Regulamento uma tabela que discrimina os custos evitáveis com a disponibilização da tarifa social. Estes custos devem ser apresentados, separadamente, por tipo de beneficiário e por categoria de custo elegível. A metodologia prevê igualmente uma lista exaustiva de todos os custos aceites no cálculo dos custos líquidos, não sendo aceites custos que não estejam previstos e definidos na metodologia. Tendo sido ponderada a existência de uma rubrica de custos que agregasse os não especificamente definidos na metodologia, entendeu-se ser de privilegiar a transparência da metodologia - entendida aqui como a identificação inequívoca, justificada e exaustiva de todos os custos aceites - como forma de garantir o apuramento consistente dos custos evitáveis.
Outra categoria de custos que carece de ponderação é a dos custos iniciais de implementação da tarifa social, concretamente: i) custos associados ao cumprimento da obrigação de divulgação da informação sobre a medida, nos termos do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 66/2021; ii) custos de interoperabilidade com os sistemas da ANACOM; iii) custos de adaptação dos sistemas de informação; e iv) custos de formação das equipas envolvidas na tarifa social.
Conforme resulta do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 66/2021, onde se estabelece que o pedido de compensação pela tarifa social deve ser apresentado pelo respetivo prestador «por referência às prestações realizadas no ano civil anterior», os pedidos de ressarcimento apenas podem ser apresentados pelas empresas que tenham clientes beneficiários da tarifa social, isto é, que prestem, efetivamente, serviços no âmbito da disponibilização da referida tarifa. Em consequência do que resulta desta disposição, o ressarcimento destes custos iniciais com a implementação da tarifa social pressuporá a efetiva prestação de serviços no âmbito desta oferta, deixando, assim, de fora empresas que, incorrendo nos custos necessários à criação de condições para a sua disponibilização, acabem por não ter clientes de tarifa social. Desta forma, a consideração destes custos poderia promover um tratamento diferenciado entre empresas, promovendo distorções no mercado.
A esta circunstância acresce que o montante dos custos iniciais de implementação da tarifa social pode variar, significativamente, em função da estratégia, dimensão e esforços desenvolvidos por cada empresa, sendo um fator de agravamento da aludida distorção.
Perante o acima exposto, concluiu-se com mais adequado não tomar em linha de conta na metodologia de cálculo dos custos líquidos os custos iniciais da implementação da tarifa social concretizados acima.
Esta conclusão é reforçada pelo conjunto de fatores que adiante se explicitam e que evidenciam os prejuízos e distorções resultantes da inclusão desses custos na metodologia para as empresas que apresentassem pedido de compensação e tivessem beneficiários da tarifa social.
Quanto a i) custos associados ao cumprimento da obrigação de divulgação da informação da medida, entende-se que os mesmos decorrem do que estabelece o artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 66/202 e são independentes do número de beneficiários da tarifa social que venham a servir. A sua consideração poderia resultar num fator de distorção do valor dos custos líquidos, atendendo à elevada discricionariedade associada aos mesmos (no limite, poderia dar azo a que uma empresa utilizasse esta rubrica em benefício próprio, procurando o aumento do respetivo reconhecimento e imagem comercial, e fosse ressarcida por outras empresas com estratégias de comunicação diferentes e mais moderadas). A eventual definição de um limite máximo a atender também não parece ser adequada, nomeadamente por tal limitar indiretamente as ações que as empresas podem promover para cumprimento desta obrigação, que não foram limitadas pelo próprio Decreto-Lei. Em face do exposto, e apesar de as empresas facilmente conseguirem apresentar o montante de custos associado à obrigação de divulgação da informação, a ANACOM considera que as desvantagens associadas à consideração desta rubrica no apuramento dos custos líquidos excedem o eventual prejuízo que decorre da sua não consideração na metodologia. Assinala-se que a consideração de tais custos implicaria transferir para outras empresas um encargo que resulta de decisões das empresas que podem não ter total justificação, fazendo as restantes suportar um encargo que, em última análise poderá ter implícita a obtenção de ganhos de imagem ou de venda de outros serviços prestados.
Relativamente a ii) custo de interoperabilidade com a plataforma a disponibilizar pela ANACOM com vista à confirmação da elegibilidade do interessado, nos termos previsto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 66/2021, estão previstas duas formas de ligação: um formulário web que, para as empresas, implicará unicamente um custo administrativo por consulta, ou o desenvolvimento de serviços de integração com a ANACOM, que originará custos de adaptação/desenvolvimento de sistemas de informação e um custo administrativo por consulta. Em princípio, a segunda opção será mais eficiente, mas também apresentará um maior valor absoluto de investimento. Pelos mesmos motivos apontados para a não consideração dos custos associados ao cumprimento da obrigação de divulgação da informação da medida, também aqui se opta por não os considerar na metodologia.
No que respeita a iii) custos de adaptação dos sistemas de informação e iv) custos de formação das equipas envolvidas na tarifa social, trata-se de custos que também se cingem em particular a um momento inicial de disponibilização da oferta em si e que ocorrem independentemente de a empresa ter beneficiários da tarifa social. Também são custos que estão intrinsecamente relacionados com a estrutura da empresa e podem seguir padrões divergentes, pelo que se considera desvantajosa a sua consideração, razão pela qual não são considerados elegíveis.
c) Receitas perdidas:
As receitas perdidas correspondem às receitas que as empresas não obteriam se não existisse qualquer obrigação de prestar a tarifa social, ou seja, as que deixariam de obter se descontinuassem esta prestação do serviço universal. Tratando-se a tarifa social de um tarifário específico cujo valor é estabelecido por portaria do membro responsável pela área da transição digital e que comporta duas componentes - o valor da mensalidade e o valor da ativação do serviço e/ou de equipamentos de acesso -, considera-se que devem ser esses os valores a atender para o cálculo das receitas perdidas, conforme exposto acima no ponto relativo à mínima distorção do mercado, excetuando as situações em que a empresa não apresente custos de equipamentos e, cumulativamente, não fature qualquer valor ao beneficiário a titulo de equipamento e ou ativação.
Em relação à possibilidade que a Portaria n.º 274-A/2021, de 29 de novembro, atribui ao beneficiário da tarifa social de, se assim o entender, optar pelo pagamento faseado do preço associado aos serviços de ativação e ou equipamento de acesso num prazo não superior a 24 meses, considera-se que a metodologia deve obedecer ao princípio da especialização do exercício, reconhecendo esse proveito no ano em que ocorre, o que tem a vantagem de corresponder também ao ano em que ocorre o reconhecimento do custo. Esta abordagem contribui igualmente para menor complexidade no cálculo dos custos líquidos face à alternativa de reconhecer os proveitos nos momentos em que ocorre a receção de fundos.
Adicionalmente, e encontrando-se prevista no Decreto-Lei n.º 66/2021 a possibilidade de, nas situações em que o limite de tráfego associado à tarifa social for atingido, poder ser assegurada a disponibilização de tráfego adicional, mediante um preço claro, previamente estabelecido pelos prestadores e relativamente ao qual estes obtiveram consentimento expresso e prévio do beneficiário da tarifa social, que a Portaria n.º 274-A/2021 estabelece em 5 euros + IVA, considera-se que também haverá que atender, na metodologia de cálculo, no âmbito das receitas perdidas, a esta componente do serviço. A não consideração, na metodologia de cálculo, das receitas obtidas com tráfego adicional consumido pelos clientes da tarifa social não se coaduna com os princípios base consagrados no quadro legal, que obriga a que se considerem todas as receitas que as empresas deixariam de obter se não disponibilizassem a tarifa social.
d) Receitas associadas à migração de clientes para a tarifa social:
A ANACOM desenvolve, no presente regulamento, a metodologia de cálculo dos custos líquidos da disponibilização da tarifa social seguindo uma abordagem de custos evitáveis e de receitas perdidas que o prestador que disponibiliza o referido tarifário teria evitado ou, no caso das receitas, teria perdido, se não existisse qualquer obrigação de disponibilizar essa tarifa. Sem prejuízo de a metodologia dever assentar nestes princípios, entende-se que deve ser ponderada a inclusão na mesma do impacto associado à migração de atuais clientes dos prestadores para a oferta da tarifa social.
Embora, à partida, não seja plausível que exista uma migração significativa de clientes, até porque é expectável que parte dos clientes elegíveis que já subscrevem serviços tenham associados aos seus contratos períodos de fidelização ainda a decorrer, o facto é que existe uma elevada incerteza na estimação do cenário contrafactual, incerteza esta que é agravada com o passar do tempo.
O efeito da migração de clientes para a tarifa social é interpretado como o impacto negativo para a empresa, em termos de receitas, na carteira de clientes que detém, devido à migração de clientes em ofertas comerciais para a oferta regulada. Neste contexto, este efeito poderia, se limitado no tempo, ser estimado, uma vez que, a existir migração de clientes, no curto prazo, para a oferta da tarifa social, os mesmos podem ser identificados com recurso a dados concretos da empresa. Há, no entanto, várias condicionantes que surgem no processo de apuramento deste efeito, dado que a estimação do cenário contrafactual obrigaria necessariamente a pressupor uma série de hipóteses, nomeadamente: que o beneficiário manteria o pacote que já subscrevia (improvável dado que alguns beneficiários adquirem este estatuto por circunstâncias pontuais, por exemplo, porque ficaram desempregados ou porque tiveram quebras de rendimento no ano transato); que o beneficiário se manteria no mesmo prestador (ou, no mínimo, que os movimentos de consumidores entre concorrentes seriam perfeitamente simétricos); e que a evolução dos preços e condições praticadas pelos prestadores é estática durante o período para o qual seria estimado o efeito.
Adicionalmente, nota-se ainda que a introdução deste efeito a nível da concorrência penalizaria as empresas que mais clientes deste tipo captariam na ausência desta obrigação de serviço universal, já que uma das hipóteses subjacentes ao cálculo deste efeito teria de assentar na consideração de que, por norma, os beneficiários se manteriam no prestador original (o que é tanto mais improvável quanto mais agressiva for a política dos concorrentes de uma dada empresa na captação de clientes).
Deste modo, esta Autoridade entende que, na presença das elevadas incertezas inerentes à estimação da perda de receitas associadas à migração de clientes para a tarifa social e em face à possível distorção da concorrência, a opção de não consideração deste efeito é a aquela que deve ser adotada.
e) Benefícios indiretos:
Conforme resulta da parte A do anexo vii da Diretiva (UE) 2018/1972, no cálculo dos custos líquidos devem ser tidos em conta todos os benefícios, incluindo os benefícios não materiais, obtidos pelas empresas que disponibilizam a tarifa social. Para atender a esta exigência, a ANACOM ponderou, em primeiro lugar, a existência, no caso em concreto, de benefícios indiretos, tendo em conta a transversalidade da medida - aplicável a todas as empresas que oferecem serviços de acesso à Internet em banda larga - e o princípio de aplicação de uma metodologia que se paute pela maior simplicidade possível sem, contudo, prejudicar o rigor e a necessária robustez da mesma.
Nesta ponderação, a ANACOM teve também em conta as conclusões do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) no acórdão de 06.10.2010, no âmbito do processo C-222/08, que, versando sobre o disposto na Diretiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva Serviço Universal), também é útil para a interpretação da Diretiva (UE) 2018/1972, que, relativamente ao cálculo do custo líquido das obrigações de serviço universal, prevê regra semelhante à que constava da Diretiva Serviço Universal. No acórdão referido, perante a alegação por parte do Reino da Bélgica, que «na medida em que a obrigação de fornecer serviços a tarifas sociais impende sobre todos os operadores que intervêm no território belga, as vantagens comerciais são em princípio potencialmente idênticas para todos esses operadores», que determinou que a legislação nacional não tomasse em consideração «as possíveis vantagens comerciais obtidas com o fornecimento de serviços a tarifas sociais», o TJUE entendeu que «da conjugação do disposto no artigo 12.º, n.º 1, segundo parágrafo, alínea a), com o anexo iv da Diretiva 2002/22 decorre que o cálculo do custo líquido do fornecimento do serviço universal deve abranger a avaliação dos benefícios, incluindo os benefícios imateriais, que desse fornecimento decorrem para o operador em causa», e concluiu que «[a] partir do momento em que essas disposições fazem parte do quadro regulamentar harmonizado que a Diretiva 2002/22 visa criar, cabe aos Estados-Membros tomar em consideração os referidos benefícios quando definem as regras segundo as quais deve ser calculado o custo líquido do fornecimento do serviço universal». Em linha com este entendimento, a ANACOM analisou a possibilidade de inclusão na metodologia dos seguintes benefícios indiretos: i) reputação empresarial e reforço da marca; ii) efeitos de ciclo de vida; iii) mailing; iv) venda cruzada; e v) marketing.
Em relação a i) reputação empresarial e reforço da marca, este é um benefício associado ao facto de os clientes terem uma perceção mais positiva da empresa, em resultado de esta ser prestadora de um serviço com valoração positiva em termos sociais, já que se trata de uma medida de serviço universal dirigida a camadas mais desfavorecidas da população - consumidores com baixos rendimentos ou com necessidades sociais especiais. Tendo em consideração a complexidade de proceder, objetivamente, ao cálculo deste benefício e o facto de o mesmo poder estar associado ao número de beneficiários ativos da tarifa social, não sendo, contudo, clara a forma de cálculo que melhor traduziria este benefício sem causar algum tipo de distorção não pretendida no valor dos custos líquidos apurados por empresa, a ANACOM, face à opção entre considerar ou não considerar este benefício na metodologia a definir, entende ser mais adequado não o considerar. A não consideração deste benefício indireto torna a metodologia mais objetiva, dado que o respetivo cálculo, a ser realizado, assentaria em pressupostos e estudos externos sobre um ativo intangível de difícil valoração, mais complexo ainda por ter de ser feita a sua aferição para todas as empresas que oferecem serviços de acesso à Internet em banda larga.
Relativamente a ii) efeitos de ciclo de vida, este benefício decorre de a empresa servir clientes que, não sendo, no imediato, rentáveis, poderão vir a ser clientes rentáveis num futuro próximo, mantendo-se fiéis à empresa e gerando margens positivas que, de outra forma, esta empresa não realizaria. Este benefício poderia ser calculado através da determinação do valor atual líquido das margens futuras geradas por esse cliente num determinado período, sendo que esse cálculo, na prática, obrigaria à recolha e tratamento de informação ao longo de alguns anos e à própria determinação do período que se consideraria razoável fixar, considerando-se que se introduziria na metodologia um elemento de elevada complexidade de apuramento, com oneração excessiva das empresas. Por outro lado, e em face do conhecimento que esta Autoridade detém e do entendimento que sobre este benefício já foi manifestado no passado (embora, aí, sobre a prestação do serviço telefónico em local fixo), antecipam-se elevadas dificuldades práticas na sua determinação). Adicionalmente, o já descrito sobre as condicionantes da estimação do cenário contrafactual da migração de clientes também é aplicável a este ponto. Nas condições descritas, a ANACOM, entre a opção de incluir ou não este benefício na metodologia, considera não se justificar a sua inclusão.
No que respeita a iii) mailing, reporta-se a benefícios associados à disponibilidade de espaço de envio de publicidade nas faturas da empresa a clientes da tarifa social, bem como ao aproveitamento do processo de faturação para colocação de mensagens publicitárias em suporte autónomo, sem custos adicionais de envio, respeitantes à empresa e a outros serviços por ela prestados. Tendo em conta que o apuramento deste benefício não se traduz numa complexidade acrescida e que, embora o mesmo possa não ser significativo, constitui um benefício facilmente verificado e verificável, a ANACOM considera que se justifica considerá-lo na metodologia de cálculo dos custos líquidos. No entanto, como os custos líquidos são calculados como a diferença de custos para a empresa entre o funcionamento com obrigações de serviço universal e sem obrigações de serviço universal, considera-se que este benefício está associado unicamente a novos clientes, uma vez que, para os clientes que anteriormente usufruíam de outras ofertas, a possibilidade de a empresa enviar publicidade no contexto da faturação de serviços já existia.
Em relação a iv) venda cruzada, reporta-se a um benefício decorrente da venda de um produto ou serviço complementar à oferta da tarifa social que o cliente adquiriu, podendo ser apurado com recurso ao sistema de faturação do prestador por consulta aos valores faturados aos beneficiários da tarifa social. Este benefício, à partida, tende a não ser muito significativo, tendo em conta os destinatários da oferta da tarifa social, ou seja, consumidores com baixos rendimentos ou com necessidades sociais especiais, que tenderão a ter reduzido poder de compra, o que condicionará a contratação de serviços adicionais. Todavia, é possível efetuar o seu apuramento com base em informação que as empresas detêm ou podem estimar. Neste contexto, ponderou-se a inclusão deste benefício utilizando para o efeito as receitas obtidas com a venda de quaisquer serviços adicionais não relacionados com a TSI e as margens retalhistas médias desse serviço. Contudo, considera-se que estabelecer a obrigação de as empresas estimarem a margem retalhista de cada serviço não é proporcional, nomeadamente tendo em consideração a já referida pouca expressão que se espera deste tipo de benefício. Deste modo, considera-se não ser adequado prever a inclusão deste benefício no cálculo dos custos líquidos.
No que se refere a v) marketing, respeita à disponibilidade de informação para desenho de ofertas retalhistas, que decorre dos dados de que as empresas disporão quanto aos consumos efetuados pelos beneficiários da tarifa social e que lhes permitirão, de algum modo, melhor orientar o desenho de ofertas retalhistas no mercado de forma a que estas captem mais potenciais clientes, ou evitem a migração dos atuais, nomeadamente dos que se encontram próximo da fronteira de rendimentos em que se situam os destinatários da medida da TSI. Sem prejuízo, entende-se que as vantagens comerciais do conhecimento de dados de consumo de clientes de baixos rendimentos tenderão a ser residuais.
Neste contexto, atendendo à dificuldade de apuramento deste benefício e considerando que o ónus que seria exigido às empresas em termos de informação para o seu apuramento é elevado, entende-se que não se justifica a sua consideração na metodologia de cálculo dos custos líquidos da tarifa social.
4 - Uniformização do processo de entrega de informação
A ANACOM entende existirem ganhos com o desenvolvimento de um formulário de apresentação do pedido de ressarcimento dos custos líquidos (cujo conteúdo é apresentado no Anexo I), que garanta a uniformização da informação a ser prestada por cada empresa, facilitando a comparabilidade, a contabilização e a verificação do cálculo dos custos. Qualquer empresa que pretenda solicitar o ressarcimento dos custos líquido necessita de disponibilizar todas as contas e informações pertinentes para esse cálculo, estando sujeitas a uma obrigação de recolha e reporte de informação. A solução preconizada, permitindo a organização e apresentação dessa informação em moldes predefinidos traduz-se em ganhos de eficiência no processamento dos pedidos de ressarcimento, tanto para o regulador, como para as empresas que apresentem custos líquidos, na medida em que apresenta de forma clara e transparente, a todos os intervenientes, a informação que é necessária recolher e transmitir, com vista a minimizar as interações entre as empresas e o regulador/auditor para a obtenção de esclarecimentos. Este benefício justifica os eventuais encargos que as empresas possam ter com organização da informação nos moldes solicitados.
Por fim, nota-se que a metodologia foi conceptualizada em termos genéricos e que se pretendem capazes de se manter estáveis num cenário que se estima poder vir a evoluir, prevendo, assim, soluções que permitem responder a eventuais alterações aos termos que se encontram atualmente fixados na Portaria n.º 274-A/2021. Esta abordagem permite responder a eventuais alterações no regime legal da tarifa social sem comprometer a aplicabilidade do projeto de regulamento.
5 - Consulta do projeto de regulamento
Nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 66/2021, de 30 de julho, a compensação pela tarifa social de fornecimento de serviços de acesso à Internet em banda larga depende de pedido dirigido, pelo respetivo prestador, ao membro do Governo responsável pela área da transição digital e à ANACOM, o qual deve ser apresentado até ao final do mês de janeiro, por referência às prestações realizadas no ano civil anterior, e deve ser acompanhado de toda a informação necessária e relevante para a sua apreciação. Em 15.10.2021 a ANACOM, deu início ao procedimento de elaboração do regulamento da metodologia de cálculo dos custos líquidos da prestação da tarifa social de fornecimento de serviços de acesso à Internet em banda larga.
Tendo em conta que as condições para a disponibilização da tarifa social pelas empresas sujeitas a esta obrigação foram fixadas em 2022, importa promover a consulta ao projeto de regulamento que estabelece a metodologia de cálculo dos custos líquidos da prestação da tarifa social de fornecimento de serviços de acesso à Internet em banda larga, de modo a que este seja aprovado com a antecedência necessária para permitir que prestadores a conheçam e possam, querendo, solicitar o ressarcimento dos custos incorridos com esta prestação em 2022.
Neste contexto, no exercício do poder regulamentar previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 9.º dos Estatutos da ANACOM aprovados pelo Decreto-Lei n.º 39/2015, de 15 de março e com o propósito de dar cumprimento ao disposto no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 66/2021, de 30 de julho, que cria a tarifa social de fornecimento de serviços de acesso à internet em banda larga, o Conselho de Administração, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 26.º dos Estatutos da ANACOM deliberou aprovou o projeto de regulamento relativo à metodologia de cálculo dos custos líquidos da prestação da tarifa social de fornecimento de serviços de acesso à Internet em banda larga.
Nos termos do disposto no artigo 10.º dos Estatutos e nos artigos 98.º e seguintes do CPA, o presente projeto, que desde já se disponibiliza no sítio da ANACOM na Internet, é submetido a consulta por um período de 30 dias úteis contados da data da sua publicação na 2.ª série do Diário da República.
Considerando o disposto no artigo 10.º dos Estatutos da ANACOM, o presente projeto é também remetido ao membro do Governo responsável pela área das comunicações, sendo, em simultâneo, divulgado no sítio da ANACOM na Internet, proporcionando assim a intervenção do Governo, das entidades reguladas e outras entidades destinatárias da sua atividade, das associações de utentes e consumidores de interesse genérico ou específico na área das comunicações, bem como dos utilizadores e do público em geral.
Os interessados podem enviar os respetivos contributos, por escrito e em língua portuguesa e, preferencialmente, por correio eletrónico para o endereço: regulamento.metodologia@anacom.pt.
Por fim, salienta-se que, quando seja o caso, a informação considerada confidencial deve ser identificada, de forma expressa e fundamentada, devendo ser enviada uma versão não confidencial, para publicação, nos termos previstos na lei e na decisão da ANACOM de 17 de novembro de 2011.
Encerrada a consulta pública, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º dos respetivos Estatutos, a ANACOM procederá à apreciação dos contributos apresentados pelos interessados e, com a aprovação da versão final do regulamento, disponibilizará um relatório contendo referência aos mesmos, bem como uma apreciação global que reflita o entendimento desta Autoridade e os fundamentos das opções tomadas.
(ver documento original https://files.dre.pt/2s/2022/08/151000000/0024100273.pdf)
