Conferência ANACOM 2014: Consolidação no sector das telecomunicações - tendências e novos desafios

7.ª CONFERÊNCIA ANACOM

"CONSOLIDAÇÃO NO SECTOR DAS TELECOMUNICAÇÕES - TENDÊNCIAS E DESAFIOS"

Tendo como tema "Consolidação no sector das telecomunicações - tendências e desafios", decorreu em Lisboa, a 22 de setembro de 2014, a 7ª conferência da ANACOM, associada à celebração dos 25 anos desta Autoridade.

Nascido em 1989, o então Instituto das Comunicações de Portugal veio dar resposta às mudanças no mercado e na tecnologia (nomeadamente com o desenvolvimento das comunicações móveis), que exigiam um organismo especializado para lidar com os desafios do sector. Em 2001, sucedeu-lhe a ANACOM, cujos estatutos vieram reforçar os princípios de autonomia e independência do ICP.

Sessão de abertura

Fátima Barros, presidente da ANACOM, prestou tributo às anteriores administrações e às equipas da ANACOM que com elas trabalharam, cuja dedicação e desempenho foram determinantes para que a ANACOM se tivesse tornado uma referência a nível europeu. Sublinhou que a autonomia financeira e administrativa foi crucial para o desenvolvimento do regulador, permitindo o recrutamento de técnicos de elevada especialização e qualidade, fundamentais para a atuação e o sucesso desta Autoridade ao longo destes 25 anos.

Fátima Barros destacou ainda o carácter pioneiro de algumas medidas regulatórias adotadas, nomeadamente a obrigatoriedade de acesso às condutas e postes do operador histórico com base na oferta de referência de acesso a condutas (ORAC), de 2006, que foi determinante para a posição de destaque que Portugal hoje ocupa em termos de cobertura de redes de nova geração.

Referindo-se à escolha do tema "Consolidação do Sector das Telecomunicações", a presidente da ANACOM salientou a importância de analisar as questões suscitadas pelas fusões e aquisições a que se tem assistido na Europa e mesmo em Portugal, verificando nomeadamente o impacto do aumento da concentração no nível de concorrência.

A consolidação no sector assume especial relevância num momento em é grande a incógnita sobre qual será a posição da nova Comissão Europeia e do novo Parlamento Europeu sobre o pacote regulamentar Single Telecom Market. Até aqui o entendimento preponderante parecia ir no sentido de considerar a fragmentação como um obstáculo ao desenvolvimento de redes de banda super rápidas na Europa, além de existir alguma simpatia por movimentos de consolidação. O que levanta algumas preocupações à presidente da ANACOM, designadamente saber se não serão postos em causa os ganhos competitivos alcançados nos últimos anos com a política de regulação europeia que promoveu a entrada de novos operadores, estimulando a concorrência em termos de preços, de inovação, de diversidade de ofertas e de qualidade.

Fátima Barros considera que a consolidação poderá surgir como um processo natural, fruto da maturidade dos mercados, mas não pode resultar no detrimento da concorrência e do bem-estar dos consumidores.

Evidenciou ainda outros aspectos que serão um desafio em 2015, ano em que a ANACOM assumirá a presidência do BEREC. Além da revisão do quadro regulamentar, em que um dos grandes desafios será adaptar a perspetiva do regulador e do legislador à previsão dos cenários de evolução da tecnologia para os próximos anos, destaca-se a proposta de implementação de uma política de roam like at home, em análise pelo BEREC, que parece revelar-se bastante complexa.

Em Portugal, destacou as alterações registadas no mercado nos últimos dois anos, em que a fusão ZON/Optimus, a compra da ONI pela Cabovisão e a fusão PT/Oi provocaram uma alteração na estrutura do mercado com impacto na regulação, sobretudo na decisão dos mercados 4 e 5, cuja análise estava concluída e teve que ser sucessivamente revista. A mais recente reanálise decorre do acordo de partilha de fibra celebrado entre a PT e a Vodafone.

Fátima Barros destacou o caráter inovador deste acordo, que permitirá a expansão das redes de fibra das duas operadoras numa altura em que os investimentos em infraestruturas começam a escassear, além de reforçar a concorrência nas zonas abrangidas, nas quais poderão passar a existir 3 ofertas de operadores de redes de nova geração em regiões onde anteriormente existia apenas um operador de cabo.

O esforço da ANACOM para proteger os consumidores de comportamentos agressivos e menos transparentes por parte dos vendedores de serviços foi também destacado, através da preparação de medidas que garantam maior transparência nos contratos e ponham termo a práticas que dificultam a sua cessação.

No contexto da liberalização do sector postal, e considerando a privatização dos CTT, a presidente da ANACOM realçou a importância crescente do papel do regulador uma vez que, pela primeira vez, o serviço universal postal passa a estar inteiramente a cargo de entidades privadas.

KEYNOTE SPEAKER Recent mobile telecommunications mergers - a helicopter tour

Massimo Motta, economista chefe da Direção-Geral da Concorrência da Comissão Europeia, abordou as mais recentes fusões no mercado europeu, referindo que, desde 2006, apenas uma fusão foi autorizada pela CE sem a aplicação de condições. Todas as outras estiveram sujeitas à imposição de remédios por parte da Comissão, nomeadamente as duas mais recentes (em 2014): H3G/Telefónica IE, na Irlanda, e Telefónica DE/E-Plus, na Alemanha.

Especificamente sobre o caso irlandês, Massimo Motta referiu em detalhe os compromissos determinados pela CE para ultrapassar os constrangimentos da fusão, que incluem nomeadamente a negociação da entrada de dois operadores móveis virtuais (MVNO), um dos quais antes de concluída a fusão, assentando o modelo de MVNO na compra de capacidade à cabeça (capacity agreements), ao invés de ser numa base de compra de capacidade à medida das necessidades verificadas (pay-as-you-go), permitindo que sejam mais agressivos e tenham incentivo para arrancar com a operação.

O responsável da DG Concorrência explicou ainda que, ao analisar uma fusão, e não obstante se recorra à análise quantitativa e qualitativa da operação, a opção deve recair na solução que cause menos distorções ao mercado. Ou seja, entre uma fusão que traz poupanças ao nível da utilização da rede mas reduz a concorrência, e uma situação em que existem acordos de partilha de rede entre os operadores, acordos esses que permitem reduzir custos e manter a concorrência, esta última será a opção adequada.

Massimo Motta referiu também o projeto piloto que a DG Concorrência está a levar a cabo em colaboração com os reguladores austríaco (RTR) e holandês (ACM), para avaliar ex-post os impactos decorrentes de duas fusões aprovadas pela CE, em que são utilizados modelos econométricos para comparar o que aconteceu depois da fusão (situação atual) com aquilo que teria acontecido se a fusão não se tivesse realizado (cenário hipotético contrafactual). Este projeto piloto poderá ser o início de um processo de avaliação ex-post estável, que permitirá tirar lições do passado.

Quanto ao futuro, embora não entrando em detalhes, Massimo Motta salientou parecer evidente uma tendência de consolidação entre as grandes empresas, que têm incentivos para o fazer - geralmente, a consolidação traduz-se em aumento dos lucros. Do ponto de vista da DG Concorrência, o que interessa, contudo, é saber se a consolidação é ou não benéfica para a sociedade em geral e para os consumidores em particular.

Painel "Fusões no sector das telecomunicações: motivações, regulação e novos modelos de negócio"

A abertura deste painel coube ao administrador da ANACOM Hélder Vasconcelos, que lançou diversas questões para debate, nomeadamente: (1) as empresas precisam realmente de escala para realizar os seus investimentos ou de se fundir para concorrerem no mercado com ofertas multiple play?; (2) quais as implicações destas ofertas em pacote (bundles) para a regulação e para a política de concorrência?; e (3) quais são as perspetivas futuras para este sector e que impactos terão os novos desenvolvimentos tecnológicos na concorrência?

António Ferreira Gomes, presidente da Autoridade da Concorrência (AdC), a propósito do investimento em redes e da consolidação, questionou se a CE está fazer o correto e referiu a existência de diferentes visões sobre a concorrência. Embora a CE veja méritos nos operadores pan-europeus, Ferreira Gomes alertou para o perigo de fazer comparações com os EUA. Para já, as fusões têm existido na mesma zona geográfica, mas muitos especulam que a abordagem da CE pode conduzir a um alargamento da sua área de abrangência. Considerou ainda que Bruxelas está focada no mercado único e que será interessante ver como a nova Comissão abordará estas questões.

Sobre as recentes decisões de fusões na Europa, referiu que, na generalidade dos casos, a análise da CE recorre ao enquadramento horizontal deste tipo de operações: as especificidades do mercado, a vitalidade da concorrência, o papel desempenhado pelos MVNO, os acordos de partilha de redes, tendências de consumo, pressão competitiva sobre mercados, estratégia de preço dos operadores, possíveis reações dos concorrentes.

Falando das operações recentes em Portugal sobre as quais a AdC teve que se pronunciar, referiu a decisão favorável à fusão Zon/Optimus e a rejeição da operação de fusão que envolvia a Sport TV, por se considerarem insuficientes os compromissos, podendo surgir comportamentos coordenados.

Ferreira Gomes considerou ainda que, com a convergência, a junção de plataformas e o surgimento de ofertas múltiplas, algumas fronteiras tornam-se ténues e podemos estar perante uma mudança de paradigma. "A regulação deve focar-se nos conteúdos?", questionou, para depois considerar que a consolidação exige que haja debate entre a CE e os reguladores nacionais, autoridades da concorrência e académicos. A indústria das telecomunicações mudou drasticamente e é crucial que os benefícios sejam garantidos, concluiu.

Kevin O'Brien, presidente do regulador irlandês (ComReg), manifestou reservas quanto à fusão verificada na Irlanda, não estando seguro que os efeitos dos remédios impostos pela CE sejam adequados para repor a situação concorrencial. Considerou que um quarto operador não terá incentivos para competir na Irlanda e que os compromissos assumidos em matéria de MVNO podem não ser suficientes para mitigar o prejuízo dos consumidores. Resta monitorizar o mercado para ver a sua evolução, mas os poderes da ComReg são limitados caso os remédios se revelem inadequados e não produzam os efeitos desejados pela CE. Defendeu ainda que consolidação nacional e consolidação europeia são diferentes, assim como as dinâmicas de cada mercado, e deixou um conjunto de perguntas sobre os benefícios resultantes da fusão e sobre os remédios adotados.

Kevin O'Brien apresentou o panorama do sector das telecomunicações na Irlanda, que se caracteriza por um aumento da concorrência entre plataformas e uma descida de preços de 8% nos últimos 3 anos. Falou ainda das medidas adotadas para desenvolver o mercado - ofertas grossistas de linha de rede e a desagregação do lacete local, ofertas grossistas de NGN e leilões de espectro - que têm levado ao aparecimento de ofertas com maiores velocidades de acesso à internet, ao aumento do número de operadores com ofertas baseadas no bitstream e ao investimento em fibra ótica e em 4G, por exemplo.

O terceiro orador, Carlo Cambini, professor associado do Politécnico de Turim e da Florence School of Regulation, começou por lançar a questão "Que regulação vamos ter depois da onda de fusões?", tendo feito uma fotografia do sector das telecomunicações, referindo que os processos de fusão em curso podem criar distorções da concorrência. Alertou para aspectos que se prendem com a terminação fixo-móvel, com as ofertas em pacote e com a necessidade de existirem ofertas grossistas de conteúdos de TV, tendo concluído que as fusões poderão determinar a necessidade de novas e inovadoras regras regulatórias.

Em matéria de tarifas de terminação referiu o exemplo dos EUA, que poderá ser um caminho no futuro. Carlo Cambini admitiu que a evolução possa passar por dois tipos de abordagem: a desregulação das terminações, com fixação de um tecto; ou a criação de tarifas com base na capacidade.

A propósito das fusões entre as telecomunicações e os conteúdos, destacou a importância crescente que as ofertas em pacote têm vindo a ganhar, com a adesão de novos clientes a fazer-se sobretudo através destes produtos. Enquanto produto novo, questionou se deverão ser analisados no contexto dos mercados relevantes já definidos ou se deverá ser criado um novo mercado para os pacotes. 

Painel "A regulação das telecomunicações 25 anos após o início do processo de liberalização"

Este painel teve como intervenientes os ex-presidentes da ANACOM Luís Nazaré, Álvaro Dâmaso, Pedro Duarte Neves e José Amado da Silva. A moderação coube ao administrador da ANACOM João Confraria e ao diretor-adjunto do Expresso Nicolau Santos.

Recordando que a ANACOM foi dos primeiros órgãos reguladores a nível europeu, e criado num momento, finais dos anos 1980, em que se iniciavam as grandes mudanças no sector, com as novas redes e serviços, a convergência com as tecnologias de informação e a liberalização, João Confraria salientou que a orientação para o futuro é, foi e continua a ser um aspecto fundamental da cultura do regulador. Situou a sua génese na vida e na atuação de Fernando Mendes, que foi presidente da comissão instaladora do ICP e depois presidente do conselho de administração até 1998, tendo tido um papel essencial na afirmação progressiva dos poderes de regulação no sector das telecomunicações em Portugal.

Passados 25 anos, estamos novamente num momento de viragem, altamente desafiante, disruptivo, com consequências para as necessidades de regulação e para a vida das empresas e consumidores.

Nicolau Santos abriu em seguida o debate com uma questão fraturante: "Porque não ponderar consolidar as entidades de regulação sectoriais com a autoridade de concorrência?".

Luís Nazaré defendeu que, onde houvesse regulação vertical, deviam ser os reguladores verticais a aplicar a legislação da concorrência. Embora reconhecendo que não é esse o caminho seguido na maior parte dos países da UE, argumentou que esse modelo seria mais lógico, mais eficiente e permitiria uma tomada de decisão muito mais rápida. Concretizando, referiu que em Portugal deveria existir um único regulador para as comunicações que incluísse a regulação da comunicação social, dando exemplos de países onde isto acontece, como os EUA e o Reino Unido.

Álvaro Dâmaso, sustentando que o mercado não tem sido capaz de se auto regular, realçou a importância do papel da ANACOM na supervisão do mercado. Manifestando-se favorável à consolidação com os conteúdos (embora possa ser necessária uma alteração constitucional), não considera fundamental a junção com a concorrência, embora isso pudesse contribuir para uma maior eficiência. Em Portugal, de acordo com a sua opinião, é importante separar a Autoridade da Concorrência dos reguladores sectoriais.

Pedro Duarte Neves defendeu a segregação entre a regulação ex ante e ex post. O quadro que existe hoje parece-lhe o correto, com definição prévia de mercados, de operadores dominantes e de regras para que o mercado funcione. E, caso existam violações de concorrência ou práticas anti competitivas, estas devem ser avaliadas por um regulador diferente. Já em relação à comunicação social, defendeu a regulação conjunta dos conteúdos e da banda larga/ telecomunicações, prática ainda mais importante quando os produtos são comercializados em pacote, como sucede atualmente.

Para José Amado da Silva a questão de saber qual a melhor estrutura institucional para a regulação nos vários campos é um problema não estudado. Contudo, reconheceu que, no caso das consolidações, se o regulador tiver nas suas mãos os instrumentos ex ante e ex post, é possível fazer uma regulação menos agressiva (soft regulation), porque o regulador pode apresentar os remédios e as consequências do seu não cumprimento sem ter de recorrer a terceiros. Manifestou por outro lado sérias reservas em relação ao quadro regulamentar em discussão na UE, o qual parece claramente querer destruir a regulação.

Saber qual o bem que se pretende proteger é fundamental quando se fala na fusão de reguladores, de acordo com João Confraria. Referiu que a atividade de regulação sectorial procura proteger os consumidores não só do poder de mercado, mas também de problemas de incerteza, assimetria de informação e externalidades, bem como garantir a segurança do comércio. A ANACOM, tal como outros reguladores sectoriais nos seus domínios de atividade, tem competências em todas estas áreas. Assim, uma "consolidação" com uma autoridade de concorrência só se poderia verificar para um reduzido número das atividades que esses reguladores sectoriais realizam - as mais ligadas ao controlo do poder de mercado. Para as restantes teriam de se manter os reguladores sectoriais. Notou que, se com isso se poderiam ganhar complementaridades de análise de poder de mercado, perder-se-iam complementaridades tecnológicas que podem ser muito importantes nos reguladores de transportes e de comunicações. Quanto à questão da ERC, considerou que se tratava de um problema em parte diferente, pois a sua atividade estava relacionada com a garantia de direitos e liberdades, envolvendo a ponderação de valores que vai além das opções baseadas em análises essencialmente técnicas, tradicionais na regulação sectorial.

O painel abordou, em seguida, a questão da nova lei-quadro e se esta traduziria alguma insatisfação com a regulação por parte da sociedade e do poder político. Nicolau Santos notou que a nova lei limita efetivamente algumas capacidades que os reguladores tinham, nomeadamente fixando salários, equiparando carreiras. Num mundo cada vez mais complexo, não se pode fazer um discurso em que se defende que o Estado tenha sobretudo funções de regulação e saia da economia, e depois tomar decisões que enfraquecem os supervisores, alertou.

Para Álvaro Dâmaso, a lei-quadro é apenas uma lei orgânica de divisão de poderes, de definição de financiamento, de definição de incompatibilidades. À partida não prejudicará o funcionamento da ANACOM mas há risco de maior intervenção governamental.

Para Amado da Silva, os atuais estatutos da ANACOM, anteriores à lei-quadro, já garantiam todas as condições necessárias ao bom desempenho das suas funções e, embora admita que a nova lei possa ser benéfica para alguns reguladores, sublinhou que para a ANACOM não o é. Voltou neste contexto a questionar se alguém quer reguladores independentes.

Sobre as dificuldades dos MVNO no mercado português, surgiu no debate a questão de saber se a ANACOM tem feito tudo para estimular a concorrência no mercado. Luís Nazaré, que foi o presidente dos CTT responsável pelo lançamento do MVNO Phone-ix, afirmou ter ficado com a sensação de alguma indiferença por parte do regulador na altura. Mas, acima de tudo, salientou a relação muito difícil com o operador físico. Se fosse hoje, teria escolhido a figura de full MVNO e não a opção mitigada.

Álvaro Dâmaso considerou que não foi por não terem aparecido vários MVNO no mercado que deixou de existir concorrência, recordando que o papel do regulador é garantir o acesso de todos os portugueses aos serviços de comunicações, em qualquer parte e a preços acessíveis, o que acontece atualmente.

Questionado sobre os efeitos da guerra de preços entre operadores em investimentos futuros, Amado da Silva sublinhou que a ANACOM tem sido vigilante em relação aos preços praticados pelos operadores, mas que não pode interferir nos preços de retalho pois não tem poderes para tal. Álvaro Dâmaso alertou para os novos modelos de comunicação direta entre emissor e recetor sem passar pela distribuição, salientando que, caso se continue a impor exigências aos atuais operadores sem ter em atenção estas novas formas de comunicar, poderá estar a ser promovido um negócio futuro que ninguém regula.

Pedro Duarte Neves considerou que é missão do regulador verificar se os preços praticados são aceitáveis, se a diversidade de produtos é aceitável, como comparam com as melhores práticas internacionais, se as soluções tecnológicas oferecidas são boas ou não para o consumidor. Concluiu, olhando para o país, que as condições oferecidas aos portugueses são globalmente boas e que o sector das telecomunicações nunca constituiu um entrave ao desenvolvimento económico de Portugal.

Abordando a questão dos serviços over the top, João Confraria alertou para os desafios políticos, regulamentares e económicos que originam. Deu como exemplo a Netflix, que está a começar as operações na Europa continental, sendo previsível que venha a oferecer uma gama bastante alargada de serviços, mas, no limite, podendo vir a não empregar nem pagar impostos num país europeu.

O problema que os over the top podem constituir para o sector está relacionado com o facto de um operador de telecomunicações passar a ter, enquanto tal, um negócio que é sobretudo de acesso. Este negócio de acesso terá os incentivos suficientes ao investimento? João Confraria sublinhou que, em termos regulamentares, a nível nacional não se poderá fazer muito, sendo esta uma questão que se colocará a nível europeu. O desfecho não será fácil considerando que existem países com interesses substancialmente divergentes nesta matéria.