9. Regra de fixação de preços a aplicar aos serviços de correspondências, correio editorial e encomendas

Pretende-se que os novos critérios de fixação dos preços se apliquem com efeitos a 01.01.2019. Ou seja, os preços a vigorar em 2019 serão analisados de acordo com estes novos critérios.

Atendendo à cessação, em 31.12.2020 (n.º 1 do artigo 57.º da Lei Postal), do contrato de concessão do serviço postal universal celebrado entre o Estado Português e os CTT, será adotado o período plurianual mínimo de vigência previsto no n.º 3 do artigo 14.º da Lei Postal. Assim, o período de vigência dos critérios de fixação de preços objeto desta decisão será de 01.01.2018 a 31.12.2020 (3 anos)¹, sendo que, entre 01.01.2018 e 31.12.2018, se aplicam as regras definidas pela ANACOM por decisão de 21.11.2014, que definiu os critérios de fixação de preços para o triénio 2015-17.

Pretende-se determinar uma regra de formação de preços que contrabalance as previsões de evolução dos custos unitários no período 2018-20, resultante das previsões de evolução do tráfego e dos custos neste período, criando simultaneamente incentivos ao prestador de serviço universal para continuar a implementar medidas de eficiência na prestação do serviço postal universal.

Este mecanismo de controlo de preços está em conformidade com a aplicação do princípio da orientação dos preços para os custos na medida em que permite:

• atingir o objetivo de limitação da margem global dos serviços objeto da regra de preços, por via da aplicação de uma variação máxima dos preços dos serviços que fazem parte do cabaz; e, simultaneamente,
• incentivar uma prestação eficiente do serviço universal, atendendo a que oferece incentivos ao operador para minimizar os seus custos; caso o operador consiga reduzir os custos abaixo dos níveis previstos aquando da definição da variação máxima dos preços, então este poderá reter os lucros excedentes.

Criam-se também incentivos para assegurar a acessibilidade ao serviço, pois sendo prestado com maior eficiência permitirá no período subsequente fixar preços mais baixos ou limitar aumentos de preços.

Para este efeito, embora não seja possível prever com certeza a evolução do tráfego e dos custos para o período 2018-20, são desenvolvidas seguidamente estimativas desses parâmetros, que servirão de base ao estabelecimento da fórmula e do valor da variação anual dos preços.

Estimativa de custos

Os custos dos CTT podem variar (i) através das variações diretas dos gastos com pessoal, custos com fornecimentos e serviços externos (FSE) e outros custos (ii), através do efeito das variações de tráfego nos custos, (iii) ou através dos dois efeitos, simultaneamente.

De acordo com o plano de transformação operacional, divulgado pelos CTT em 19.12.2017, no seu sítio da Internet², os CTT pretendem implementar, entre 2018 e 2020, várias medidas de poupança de custos. Estas medidas consistem, segundo os CTT em:

a) Aumentar o esforço de redução dos gastos com FSE;

b) Reforçar o programa de otimização de RH;

c) Otimizar a Rede de Lojas;

d) Redesenhar a Rede de Distribuição;

e) Otimizar as operações e tratamento do correio.

De acordo com os CTT, é expectável que as referidas medidas tenham, em 2020, uma contribuição positiva entre 38 e 45 milhões de euros para o EBITDA recorrente, sendo que esses efeitos começam, em alguma escala, a ser visíveis em 2018 e 2019.

Tratando-se do impacto no EBITDA, e que, portanto, não considera os gastos com depreciações e amortizações associadas ao investimento que os CTT pretendem realizar, há que ter ainda em conta estes gastos. Segundo os CTT este valor ascenderá aos (IIC) (FIC) milhões de euros.

Visando incentivar o prestador de serviço a continuar a implementar medidas de eficiência na prestação do serviço postal universal, considera-se que apenas metade da poupança estimada dos custos (do ponto médio dessa estimação, neste caso) deve ser considerada, para efeitos de definição da variação máxima de preços permitida.

Tendo em conta o intervalo de valores apurado pelos CTT (impacto no EBITDA entre 38 e 45 milhões de euros, a que se deduz o valor de (IIC) (FIC) milhões de euros de gastos com depreciações e amortizações), para efeitos de utilização de uma estimativa de variação de custos na variação máxima de preços a aplicar, esta Autoridade entende que deve ser utilizado o ponto médio do referido intervalo, ou seja, assume-se que os CTT conseguirão, até 2020, uma poupança de custos igual a (IIC) (FIC) milhões de euros. Desta forma a ANACOM apenas considera uma poupança de custo igual a (IIC) (FIC) milhões de euros.

Contudo, as poupanças estimadas pelos CTT dizem respeito a toda atividade de correio, pelo que esta Autoridade apenas considera a parte desta poupança que dirá respeito ao cabaz de serviços alvo desta análise, o que se estimará tendo em conta o peso dos custos do cabaz nos custos totais dos CTT³.

De acordo com dados do SCA referentes a 2017, conclui-se que o cabaz de serviços de correspondência, correio editorial e encomendas representa (IIC) (FIC) dos custos da prestação do serviço universal e não universal dos CTT (Tabela 11).

Tabela 11 - Peso dos custos cabaz de serviços de correspondências, correio editorial e encomendas no total dos custos

	Serviço Universal + Não Universal	Cabaz de serviços em causa	Peso do cabaz de serviços no total
Custos	(IIC)		(FIC)

Fonte: SCA 2017

Estima-se que a poupança de custos que os CTT poderão vir a ter será igual a (IIC) (FIC) dos (IIC) (FIC) milhões de euros considerados por esta Autoridade, ou seja, (IIC) (FIC) milhões de euros.

Partindo dos custos deste cabaz em 2017, esta Autoridade conclui que, em 2020, os custos deste cabaz poderão ser iguais a (IIC) (FIC) milhões de euros, o que, sem contar com o efeito de variação de custos resultante de variações do tráfego, corresponde a uma redução média anual de custos igual a 1,13%.

Tabela 12 - Evolução dos custos do cabaz de correspondência, correio editorial e encomendas

	2017	2020	Variação média 2017-20
Custo do cabaz	(IIC)	(FIC)	-1,13%

Fonte: SCA 2017 e estimativas ANACOM.

Adicionalmente, considera-se ainda o impacto da evolução (a seguir) estimada do tráfego nos custos, assumindo-se que uma parte dos custos varia com o tráfego. Considerando que 75% dos custos dos CTT são custos fixos, a variação estimada do tráfego terá como efeito uma variação dos custos dos CTT, corrigida pelo peso dos custos variáveis nos custos totais dos CTT. Ou seja, por cada variação de 1% no tráfego, estima-se que apenas 0,25% dos custos dos CTT variem.

Por último, tendo em conta que se observou uma degradação dos níveis de qualidade de serviço em 2016 e, de acordo com os dados disponíveis, também no decorrer de 2017, esta Autoridade pretende corrigir essa degradação através da fixação (em paralelo com esta deliberação) de objetivos de qualidade globalmente mais exigentes para o período 2018-20. De acordo com o histórico dos níveis de qualidade de serviço, os CTT já atingiram no passado  grande parte dos níveis de desempenho que a ANACOM pretende fixar, o que, associado às medidas de transformação operacional acima referidas, anunciadas pelos CTT para o triénio 2018-20, e das quais se espera que impactem também positivamente na qualidade do serviço oferecido, e às medidas de automatização do tratamento dos objetos postais, é possível concluir que dos novos objetivos de desempenho não resultarão aumentos dos custos dos CTT.

Estimativa de tráfego

Estima-se que no triénio 2018-20 continuará a verificar-se, em termos globais, uma redução do tráfego dos serviços objeto da presente decisão, bem como do tráfego total do sector.

De forma a prever as reduções de tráfego no período 2018-20, dada a sua natureza mais linear, comparativamente aos custos, esta Autoridade recorreu a modelos matemáticos de previsão baseados nos valores trimestrais de tráfego dos CTT entre 2009 e 2017.

Esta Autoridade considerou o tráfego total do serviço universal não reservado no âmbito nacional e internacional de saída⁴, incluindo o tráfego do correio em quantidade, nas suas estimativas de tráfego.

Devido a economias de gama e aos custos fixos conjuntos, a variação do tráfego do correio em quantidade influencia, ainda que indiretamente, os custos unitários dos serviços abrangidos pelo cabaz de serviços ao qual se aplicará a variação máxima de preços (sendo de referir que é no correio em quantidade que se têm verificado as maiores reduções de tráfego). Entende-se, então, que as variações de tráfego do correio em quantidade devem ser consideradas na variação máxima de preços a aplicar, de forma a refletir, de forma mais real possível, o impacto nos custos.

Com base no modelo estimado⁵, prevê-se que o tráfego irá diminuir, em média, 3,7% ao ano no triénio 2018-20.

Figura 6 – Previsões de tráfego para 2018-20

Nota: Previsões de tráfego obtidas para 2018-20 com o modelo estimado, tendo por base valores trimestrais de tráfego dos CTT entre 2009 e 2017 (no âmbito nacional e internacional de saída) de serviços que integram atualmente o serviço universal.
Fonte: CTT e ANACOM.

Embora não seja diretamente comparável, por não incluir o tráfego do correio em quantidade sujeito a preços especiais no âmbito do artigo 14.º-A da Lei Postal, a redução anual média de tráfego adotada no triénio 2015-17 foi de 3,5%.

Inflação

Para o período 2018-20, prevêem-se os seguintes valores da inflação:

• em 2018, a média das previsões do Relatório do Orçamento de Estado para 2018, Banco de Portugal (BdP), CE, OCDE e FMI, ou seja 1,34%;
• em 2019, a média das previsões do BdP, CE, OCDE e FMI⁶, ou seja, uma inflação de 1,68%;
• em 2020, a inflação prevista pelo BdP e FMI⁷, ou seja, 1,65%.

Tal resulta, em termos médios, na consideração, para o período 2018-20, de uma inflação média de 1,56% ao ano. No entanto, tendo em conta que em 2018 se aplicarão as regras de formação de preços aplicáveis ao triénio 2015-17, apenas a média das inflações de 2019 e 2020 será tida em conta no cálculo da variação máxima de preços, ou seja, 1,66%.

Tabela 13 - Previsões da Inflação para Portugal

Entidade	2018	2019	2020
Relatório do Orçamento de Estado para 2018	1,40%	-	-
Banco de Portugal (BdP)	1,40%	1,50%	1,40%
CE	1,20%	1,60%	-
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE)	1,10%	1,70%	-
Fundo Monetário internacional (FMI)	1,60%	1,90%	1,90%
Valor médio anual	1,34%	1,68%	1,65%

Fonte: BdP – Boletim Económico de junho de 2018; CE – Spring 2018 Economic Forecast; OCDE – Portugal, Economic forecast summary, May 2018; FMI – World Economic Outlook, abril 2018; Relatório do Orçamento de Estado para 2018

Valor da variação anual de preços

Tendo em conta as referidas estimativas de evolução da inflação, tráfego e custos, no período 2018-20, a variação média anual dos preços que contrabalança a evolução dos custos unitários considerada para o período 2018-20 é de 1,70%. Considerando a aplicação em 2018 da variação máxima de preços permitida por aplicação dos critérios de formação de preços aplicáveis em 2015-17 (variação de 4,5%), a variação média anual dos preços a aplicar no período 2019-2020 é de IPC - 1,33% (ver Tabela 14).

Tabela 14 - Variação de preços para o período de 01.01.2019 a 31.12.2020

Variável	Ano
	2018	2019	2020
Inflação	1,34%	1,68%	1,65%
Variação do tráfego	-4,21%	-3,74%	-3,13%
Variação dos custos totais	-2,18%	-2,06%	-1,91%
Variação dos custos unitários	2,11%	1,74%	1,26%
Variação média anual dos proveitos unitários no período 2018-20 para manter a margem	1,70%
Variação de preços em 2018	4,5%	-
Variação de preços (IPC - X) no período 2019-20*	-	IPC - 1,33%

* No cálculo do “X” apenas se teve em conta as inflações médias de 2019 e 2020, ou seja inflação=1,66%.

Salienta-se novamente que as evoluções previstas, no período 2018-20, podem, obviamente, vir a ser superiores ou inferiores ao considerado. Note-se que as estimativas consideradas na decisão referente aos critérios de fixação de preços para o triénio 2015-17⁸, não corresponderam exatamente aos valores verificados em 2015-17, apresentando alguns desvios, sendo que os relativos ao tráfego e inflação foram, em todo o caso, os mais reduzidos.

Tabela 15 - Previsões consideradas na decisão dos critérios de fixação de preços do serviço postal universal para o triénio 2015-17

	2015		2016		2017
	Previsão	Efetivo	Previsão	Efetivo	Previsão	Efetivo
Tráfego	-4,6%	(IIC)	-4,1%	(IIC)	-3,7%	(IIC)
Custos	-1,8%		-1,7%		-1,6%
Custos unitários	3,0%	(FIC)	2,5%	(FIC)	2,2%	(FIC)
Inflação	0,7%	0,5%	1,1%	0,6%	1,1%	1,4%

Fonte: Decisão da ANACOM, de 21.11.2014; SCA 2015, 2016 e 2017; INE

Fator de correção das estimativas de tráfego

Em face do grau de incerteza quanto à evolução do tráfego no período de aplicação desta regra de preços, considera-se adequado continuar a incluir um fator de correção do tráfego (FCQ) que tenha em conta desvios verificados entre o tráfego previsto na presente decisão para efeitos de definição da fórmula da variação máxima anual de preços e o tráfego que venha a ser observado, corrigindo-se assim parte dos desvios que se verifiquem na margem percentual dos serviços objeto desta regra de preços.

Como já referido, estima-se que a variação de 1% do tráfego faça variar em 0,25% os custos (totais). Assim, assumindo que as receitas variam na mesma proporção do tráfego⁹, o impacto na margem será de 0,75%.

Por forma a não transferir na íntegra este risco para os utilizadores, considera-se que apenas uma parte desse desvio de tráfego deverá ser incorporado na regra de preços, considerando-se adequado repartir apenas metade desse desvio e, dessa forma, repartir equitativamente esse risco entre CTT e utilizadores. Assim, se se verificar uma redução de tráfego superior ao que se prevê, permite-se que uma parte seja incorporada na regra de fixação preços, mantendo-se assim também um incentivo para o prestador de serviço universal ser mais eficiente. De igual modo, verificando-se uma redução menor do tráfego, ou até um crescimento do mesmo, parte desse benefício é transferido para os utilizadores e uma mesma parte para o prestador.

Assim, por cada desvio pontual do tráfego face ao previsto corrige-se a variação permitida para os preços num valor igual a metade de 0,75, ou seja, em 0,375.

Tal como atualmente, o valor da correção na regra de preços é limitado a um valor mínimo e a um valor máximo, que, como atualmente, corresponde ao aplicável em situações de desvios do tráfego de 5 pontos percentuais (positivos e negativos). Assim, o valor anual do FCQ encontrar-se-á no intervalo [-1,9%; 1,9%].

Este fator de correção de tráfego continuará a aplicar-se em 2018, por via da aplicação, já referida, das regras de preços em vigor no triénio 2015-17. Assim, no ano 2018, será tida em conta a previsão de tráfego estimada para 2017 na decisão da ANACOM, de 21.11.2014, referente aos critérios de fixação de preços para o triénio 2015-17. Para os anos seguintes, considerar-se-á a totalidade de tráfego do serviço universal não reservado aos CTT (nacional e internacional de saída), pois foi esse o considerado nas previsões acima apresentadas.

Fator de correção das estimativas de inflação

Adicionalmente, considera-se ser de continuar a incluir na regra de fixação preços um fator de correção da inflação (FCIPC), que visa incorporar na variação anual máxima de preços desvios verificados face à inflação inicialmente prevista para o ano anterior.

Esta correção aplicar-se-á em todo o triénio dado que este cabaz de serviços se encontra atualmente sujeito a uma variação máxima de preços que inclui um FCIPC.

Conclusão

Face ao exposto:

• tendo presente as estimativas da evolução do tráfego e custos;
• visando proteger os interesses dos utilizadores; e
• pretendendo-se criar incentivos, no quadro da orientação dos preços para os custos, para uma prestação eficiente do serviço postal universal, admitindo como razoável que ganhos de produtividade adicionais aos requeridos pela regra de fixação de preços definida possam ser repercutidos nas margens dos CTT,

considera-se adequado definir a seguinte regra de variação máxima para o preço médio do cabaz de serviços constituído pelos serviços de correspondências, correio editorial e encomendas, abrangidos pelo artigo 14.º da Lei Postal, no período 2019-2020:

• (IPC + FCIPC) - 1,33% + FCQ, em que:
  
  IPC – corresponde à inflação esperada para cada ano que for oficialmente prevista pelo Governo e como tal inscrita no Relatório do Orçamento do Estado de cada ano, geralmente publicado em outubro do ano anterior à da aplicação dos preços.
  
  Se à data de apresentação da proposta de preços por parte dos CTT, o referido Relatório do Orçamento do Estado não estiver disponível, o IPC corresponderá à inflação prevista pelo Banco de Portugal e que constar do respetivo Boletim Económico publicado mais recentemente àquela data. Para este efeito, consideram-se os Boletins Económicos publicados em dezembro ou junho do ano anterior ao da aplicação dos preços¹⁰.
  
  Quando a inflação esperada corresponder a um intervalo de variação, é considerado o ponto médio de tal intervalo.
  
  Caso se verifiquem dificuldades técnicas na obtenção do valor do IPC, nomeadamente em sede de interpretação, cabe à ANACOM a correspondente clarificação.
  
  FCIPC (Fator de correção do IPC) - corresponde à diferença entre o valor da inflação projetado no Relatório do Orçamento do Estado de um ano para o ano anterior e o valor da inflação que tinha sido previsto inicialmente para o ano anterior.
  
  Se à data de apresentação da proposta de preços por parte dos CTT, o referido Relatório do Orçamento do Estado de um ano não estiver disponível, ou se nesse relatório não se encontrar publicado o valor da inflação projetado para o ano anterior, utiliza-se em sua substituição o valor da inflação projetado para o ano anterior pelo Banco de Portugal, publicado no seu Boletim Económico mais recente, àquela data. Para este efeito, consideram-se os Boletins Económicos publicados em dezembro, outubro ou junho do ano anterior ao da aplicação dos preços.
  
  Como atualmente, mantém-se que o valor do FCIPC se encontra limitado superiormente a 2,5 pontos percentuais.
  
  Mantém-se também que o valor a considerar para a inflação projetada para o ano anterior é zero se no referido Relatório do Orçamento do Estado de um ano (ou no Boletim Económico do Banco de Portugal utilizado em sua substituição), estiver projetado um valor de inflação para o ano anterior inferior a zero e, cumulativamente, for positivo o valor da inflação que tinha sido inicialmente previsto para o ano anterior.
  
  FCQ – fator de correção do tráfego, o qual é calculado do seguinte modo:
  
  FCQ = -1,9%, se (Δqr_n-1 – Δqi_n-1) ≥ 5 pontos percentuais;
  
  FCQ = 1,9%, se (Δqr_n-1 – Δqi_n-1) ≤ -5 pontos percentuais;
  
  FCQ = -0,375% * (Δqr_n-1 – Δqi_n-1), nas restantes situações¹¹;
  
  Sendo:
  
  Δqi_n-1 = -3,7% em 2017¹², -4,21% em 2018, -3,74% em 2019 e -3,13% em 2020; e
  
  Δqr_n-1 = (Q_n-1 / Q_n-2) – 1, sendo Δqr_n-1 expresso em pontos percentuais;
  
  Q_n-1 – tráfego total dos serviços do serviço universal não reservado (nacional e internacional de saída) no período de doze meses a terminar em junho do ano n-1;
  
  Q_n-2 – tráfego total dos serviços do serviço universal não reservado (nacional e internacional de saída) no período de doze meses a terminar em junho do ano n-2 ¹³.

No entanto, para efeitos de aplicação do fator de correção de tráfego em 2018, uma vez que nesse ano se visa corrigir o desvio verificado em 2017 e, em 2017, o tráfego considerado era o do cabaz composto pelos serviços de correspondências, correio editorial e encomendas, sem incluir o correio em quantidade no regime de preços especiais, então, por uma questão de coerência, no cálculo de Q_n-1 e de Q_n-2 será tido em conta a variação real do tráfego do referido cabaz, e não a variação da totalidade do tráfego do serviço universal não reservado (que inclui o correio em quantidade no regime de preços especiais).

Variação dos preços do correio normal nacional até 20 gramas

Adicionalmente, atendendo ao princípio da acessibilidade de preços e como forma de proteção dos utilizadores, em particular os utilizadores residenciais e pequenas e médias empresas, considera-se adequado continuar a definir uma variação anual máxima para o preço dos envios de correio normal nacional com peso até 20 gramas, que constitui a prestação com maior importância em termos de tráfego para o segmento de utilizadores residenciais.

Assim, esta Autoridade entende que a variação do preço dos envios de correio normal nacional com peso até 20 gramas, pagos através de selos e franquias nos estabelecimentos postais, não pode sofrer uma variação anual do preço, em termos médios anuais, nos anos 2019 e 2020, superior à variação máxima de preços aplicável, em cada ano, ao cabaz de serviços de correspondências, correio editorial e encomendas¹⁴. Em 2018, a variação máxima aplicável é de 7,5%, por aplicação dos critérios de formação dos preços definidos na decisão da ANACOM de 21.11.2014.

Esta Autoridade entende que será de admitir, no entanto, a seguinte exceção a esta regra: quando a aplicação da variação máxima de preços permitida para estes envios conduzir num determinado ano a um aumento do preço inferior a 1 cêntimo, não permitindo assim a aplicação de um preço, arredondado ao cêntimo, superior, permite-se que essa variação de preço não utilizada nesse ano possa ser utilizada no ano seguinte, em qualquer caso devendo ser respeitada a variação máxima de preços permitida em cada ano para o cabaz de serviços de correspondências, encomendas e correio editorial.

Em abril de 2017, o preço médio, aplicado na União Europeia (UE)^15,16, para este serviço (ou equivalente) era de 0,58¹⁷ em paridade de poder de compra (PPC) e de 0,60 euros, em termos nominais. Desta forma, estima-se que tal permitirá manter este preço ainda abaixo do preço médio aplicado na UE (em PPC e em euros), consentindo, ao mesmo tempo, um aumento razoável do seu preço que possibilite, tudo o resto constante, a aproximação do preço ao custo unitário da sua prestação, que atualmente continua a apresentar margem significativamente negativa [(IIC) (FIC)%].